COVID-19: sospensione dei termini nei procedimenti amministrativi [aggiornato alla legge di conversione]

Con decreto legge n. 18 del 17 marzo 2020, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n.70 del 17 marzo 2020, sono state dettate disposizioni finalizzate al potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19.

Il decreto è stato convertito con legge n. 27 del 24 aprile 2020, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale Serie Generale n.110 del 29-04-2020 - Suppl. Ordinario n. 16.

Il decreto contiene disposizioni di particolare rilevanza per la materia edilizia e urbanistica (articolo 103).

La sospensione dei termini dei procedimenti amministrativi (comma 1)

Tra le altre disposizioni emergenziali, il decreto si occupa anche dei procedimenti amministrativi, per i quali dispone la sospensione dei termini e regola gli effetti degli atti amministrativi in scadenza (art. 103).

A tal fine è disposto che nel computo dei termini relativi allo svolgimento di procedimenti amministrativi non si tenga conto del periodo compreso tra il 23 febbraio 2020 e il 15 aprile 2020 (comma 1).

Ai fini del computo dei termini ordinatori o perentori, propedeutici, endoprocedimentali, finali ed esecutivi, relativi allo svolgimento di procedimenti amministrativi su istanza di parte o d'ufficio, pendenti alla data del 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente a tale data, non si tiene conto del periodo compreso tra la medesima data e quella del 15 aprile 2020 [D.L. 18/2020, art. 103, c.1).

Il decreto è stato integrato dal decreto legge n. 23 dell'8 aprile 2020, il quale ha spostato al 15 maggio 2020 il termine finale di sospensione.

Il termine del 15 aprile 2020 previsto dai commi 1 e 5 dell'art. 103 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, è prorogato al 15 maggio 2020 (D.L. 23/2020, art. 37, c. 1)

In sede di conversione in legge l'art. 103, comma 1, è rimasto identico al testo originario, con termine al 15 aprile.

Questo significa che il termine del 15 maggio non è più operativo?

Una possibile risposta è che, fin tanto che il d.l. 23/2020 ha efficacia, il termine sia semplicemente spostato, senza modifica dell'articolo 103 originario.

In quest'ottica, il termine resta il 15 aprile ma prorogato al 15 maggio, almeno sin tanto che il d.l. 23/2020 ha efficacia.

Procedimenti e termini ai quali si applica la sospensione (comma 1)

La norma si applica ai procedimenti pendenti alla data del 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente a tale data, siano essi promossi su istanza di parte o d'ufficio (comma 1), compresi i procedimenti disciplinari del personale delle amministrazioni pubbliche (comma 5).

E' indifferente la natura del termine: con disposizione volutamente omnicomprensiva di termini dalla natura diversa, il comma 1 dell'art. 103 specifica che si tratta dei termini ordinatori (si pensi al termine di 10 giorni, previsto dall’art. 10 bis L. n. 241/1990, per l'invio di osservazioni da parte degli interessati sui motivi ostativi comunicati dalla P.A.) piuttosto che perentori (si pensi ai termini per il pagamento dell'intera oblazione per il condono edilizio), propedeutici (si pensi al termine assegnato dal responsabile del procedimento per il deposito di osservazioni a seguito di preavviso di diniego ex art. 10-bis L. n. 241/1990) endoprocedimentali (si pensi ai termini per il deposito di osservazioni agli strumenti urbanistici in itinere), finali (si pensi al termine per il rilascio del permesso di costruire, art. 20, c. 11, D.P.R. n. 380/2001) o esecutivi (si pensi al termine per la rimozione dell'abuso edilizio e rimessione in pristino, artt. 31 e 34 D.P.R. n. 380/2001). 

E' indifferente anche la modalità con la quale il procedimento è stato avviato: che sia stato, cioè, promosso su istanza di parte piuttosto che d'ufficio.

Procedimenti con silenzio significativo (comma 1)

Poichè non necessariamente i procedimenti amministrativi si concludono con un provvedimento espresso (positivo o negativo), la norma opportunamente specifica che i procedimenti al termine dei quali il silenzio della pubblica amministrazione è qualificato in senso positivo (silenzio-assenso) o negativo (silenzio-diniego), i termini sono prorogati o differiti per il tempo corrispondente.

Sono prorogati o differiti, per il tempo corrispondente, i termini di formazione della volonta' conclusiva dell'amministrazione nelle forme del silenzio significativo previste dall'ordinamento.

In buona sostanza, un procedimento alla cui scadenza si forma un provvedimento di assenso (ad esempio, permesso di costruire ex art. 20, c. 8, D.P.R. 380/2001) piuttosto che di rigetto (ad esempio, accertamento di conformità ex art. 36, c. 3, D.P.R. 380/2001) vedrà sospesi i termini per la formazione del silenzio significativo i quali riprenderanno a decorrere successivamente al 15 aprile 2020 (poi 15 maggio) per il tempo rimanente.

Durata dei procedimenti, organizzazione delle pubbliche amministrazioni e facoltà sollecitatorie degli interessati (comma 1)

Per evitare che la sospensione dei termini si risolva in una sorta di periodo feriale con differimento automatico della conclusione del procedimento, il legislatore ha previsto che le amministrazioni si organizzino in modo da assicurare in ogni caso una durata ragionevole dei procedimenti, anche sulla base di istanze - purché "motivate" - degli interessati, dando priorità ai procedimenti che presentino carattere di urgenza (c. 1).

Le pubbliche amministrazioni adottano ogni misura organizzativa idonea ad assicurare comunque la ragionevole durata e la celere conclusione dei procedimenti, con priorita' per quelli da considerare urgenti, anche sulla base di motivate istanze degli interessati.

Come illustrato in altra sede, ciò non significa che le amministrazioni non possano dar corso a procedimenti amministrativi o adottare provvedimenti pur in pendenza del periodo di sospensione disposto dall'art. 103 del d.l. n. 18/2020.

La sospensione con riferimento ai ricorsi giurisdizionali (comma 1bis)

La legge di conversione ha inserito, dopo il comma 1, il comma 1bis, il quale consente di non computare il periodo compreso tra il 23 febbraio e il 15 aprile 2020 (poi 15 maggio) nel termine per la presentazione di ricorsi giurisdizionali (ricorsi avanti i Tribunali amministrativi Regionali potranno, non quindi ricorsi straordinari avanti il Capo delo Stato).

1-bis. Il periodo di sospensione di cui al comma 1 trova altresì applicazione in relazione ai termini relativi ai processi esecutivi e alle procedure concorsuali, nonche' ai termini di notificazione dei processi verbali, di esecuzione del pagamento in misura ridotta, di svolgimento di attivita' difensiva e per la presentazione di ricorsi giurisdizionali.

Certificati e altri titoli con scadenza compresa tra il 31 gennaio e il 15 aprile (comma 2)

Se il comma 1 si occupa dei procedimenti, il comma 2 si occupa dei provvedimenti.

Il testo originario dell'articolo 103, comma 2, disponeva la proroga della validità dei provvedimenti certificatori o autorizzatori in scadenza tra il 31 gennaio e il 15 aprile 2020, i quali restavano validi fino al 15 giugno 2020.

2. Tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, in scadenza tra il 31 gennaio e il 15 aprile 2020, conservano la loro validità fino al 15 giugno 2020.

Era il caso del termine triennale di validità dei titoli edilizi (art. 15, c. 2, D.P.R. n. 380/2001) o a quelli paesaggistici (art 146, c. 4, D.Lgs. n. 42/2004).

Successivamente, la legge di conversione ha riscritto il comma 2, apparentemente circoscrivendone la portata alla materia edilizia, introducendo una proroga del termine di validità di novanta giorni successiva al 31 luglio 2020.

2. Tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, compresi i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all’articolo 15 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, conservano la loro validità per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza. La disposizione di cui al periodo precedente si applica anche alle segnalazioni certificate di inizio attività, alle segnalazioni certificate di agibilità, nonché alle autorizzazioni paesaggistiche e alle autorizzazioni ambientali comunque denominate. Il medesimo termine si applica anche al ritiro dei titoli abilitativi edilizi comunque denominati rilasciati fino alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza.

Il che a significare - poichè lo stato di emergenza ha come termine (allo stato) il 31 luglio 2020 come dichiarato con delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020 - che i novanta giorni scadranno il 29 ottobre 2020.

In ragione del dettato letterale della norma, beneficiano della proroga i titoli in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, non quelli scaduti successivamente.

Termini di inizio e fine lavori previsti da convenzioni di lottizzazione e accordi similari (comma 2bis)

Utilizzando una tecnica a cui era già ricorso in occasione dell'articolo 30, comma 3bis, della legge 9 agosto 2013, n. 98 'Conversione, con modificazioni, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69  (D.L. del Fare)' (v.  D.L. del Fare: proroga dei termini delle convenzioni di lottizzazione), in sede di conversione il legislatore ha introdotto il comma 2bis, dedicato al lato urbanistico della materia:

2-bis. Il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione di cui all’articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero dagli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonché i termini dei relativi piani attuativi e di qualunque altro atto ad essi propedeutico, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, sono prorogati di novanta giorni. La presente disposizione si applica anche ai diversi termini delle convenzioni di lottizzazione di cui all’articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero degli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale nonché dei relativi piani attuativi che hanno usufruito della proroga di cui all’articolo 30, comma 3-bis, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98.

Anche in questo caso, beneficiano della proproga di novanta giorni dal 31 luglio 2020 i termini in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, non quelli scaduti successivamente.

La proroga dei termini nei contratti per lavori edili (comma 2ter)

In sede di conversione è stato introdotto il comma 2ter, che mira a allineare le previsioni contente nei contratti tra privati, in corso di validità dal 31 gennaio 2020 e fino al 31 luglio 2020, alla proroga contenuta nel comma 2.

2-ter. Nei contratti tra privati, in corso di validità dal 31 gennaio 2020 e fino al 31 luglio 2020, aventi ad oggetto l’esecuzione di lavori edili di qualsiasi natura, i termini di inizio e fine lavori si intendono prorogati per un periodo pari alla durata della proroga di cui al comma 2. In deroga ad ogni diversa previsione contrattuale, il committente è tenuto al pagamento dei lavori eseguiti sino alla data di sospensione dei lavori.

Procedimenti esclusi (commi 3 e 4)

L'art. 103 esclude dalla sospensione i termini stabiliti da specifiche disposizioni del medesimo decreto-legge 18/2020, nonchè delle precedenti disposizioni urgenti in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 (comma 3).

3. Le disposizioni di cui ai commi precedenti non si applicano ai termini stabiliti da specifiche disposizioni del presente decreto e dei decreti-legge 23 febbraio 2020, n. 6, 2 marzo 2020, n. 9 e 8 marzo 2020, n. 11, nonche' dei relativi decreti di attuazione.

Sono altresì esclusi dalla applicazione del comma 1, per quanto non si tratti di termini, i pagamenti di stipendi, pensioni, emolumenti di vario tipo, indennità da ammortizzatori sociali o da prestazioni assistenziali o sociali, oltre che contributi, sovvenzioni e agevolazioni alle imprese comunque denominati (comma 4).

4. Le disposizioni di cui al comma 1 non si applicano ai pagamenti di stipendi, pensioni, retribuzioni per lavoro autonomo, emolumenti per prestazioni di lavoro o di opere, servizi e forniture a qualsiasi titolo, indennita' di disoccupazione e altre indennita' da ammortizzatori sociali o da prestazioni assistenziali o sociali, comunque denominate nonche' di contributi, sovvenzioni e agevolazioni alle imprese comunque denominati.