COVID-19: differimento dei termini secondo la L.R. Lombardia n. 4/2020

17 maggio 2020

Legge Regionale 31 marzo 2020, n. 4 (BURL n. 14, suppl. del 31 marzo 2020)

La sospensione dei termini dei procedimenti amministrativi secondo l'art. 103 del D.L. 18/2020

Con il Decreto Legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito con Legge 24 aprile 2020 n. 27, il legilslatore nazionale ha disposto la sospensione dei termini dei procedimenti amministrativi pendenti il 23 febbraio 2020, per i quali dispone e regola gli effetti degli atti amministrativi in scadenza (art. 103, c. 1).

Ai fini del computo dei termini ordinatori o perentori, propedeutici, endoprocedimentali, finali ed esecutivi, relativi allo svolgimento di procedimenti amministrativi su istanza di parte o d'ufficio, pendenti alla data del 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente a tale data, non si tiene conto del periodo compreso tra la medesima data e quella del 15 aprile 2020.

Il decreto è stato integrato dal decreto legge n. 23 dell'8 aprile 2020, il quale ha spostato al 15 maggio 2020 il termine finale di sospensione (art. 37, c. 1).

Il termine del 15 aprile 2020 previsto dai commi 1 e 5 dell'art. 103 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, è prorogato al 15 maggio 2020.

Abbiamo analizzato in altra sede le corpose novità della legge di conversione (COVID-19: sospensione dei termini nei procedimenti amministrativi [aggiornato alla legge di conversione), con particolare riguardo ai disposti dell'articolo 103 concernenti:

  • procedimenti e termini ai quali si applica la sospensione (comma 1)
  • procedimenti con silenzio significativo (comma 1)
  • durata dei procedimenti, organizzazione delle pubbliche amministrazioni e facoltà sollecitatorie degli interessati (comma 1)
  • sospensione con riferimento ai ricorsi giurisdizionali (comma 1bis)
  • certificati e altri titoli con scadenza compresa tra il 31 gennaio e il 15 aprile (comma 2)
  • termini di inizio e fine lavori previsti da convenzioni di lottizzazione e accordi similari (comma 2bis)
  • proroga dei termini nei contratti per lavori edili (comma 2ter)
  • procedimenti esclusi (commi 3 e 4).

Il differimento dei termini secondo la L.R. Lombardia n. 31/2020

Nelle more tra il Decreto Legge (17 marzo 2020) e la sua conversione (24 aprile 2020), la Regione Lombardia ha approvato la Legge Regionale 31 marzo 2020, n. 4 "Differimento dei termini stabiliti da leggi e regolamenti regionali e disposizioni urgenti in materia contabile e di agriturismi, in considerazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19", pubblicata sul BURL n. 14, suppl. del 31 marzo 2020.

Dispone l'articolo 1, comma 1, della L.R. 4/2020:

Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 103 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 (Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19) in tema di sospensione dei termini nei procedimenti amministrativi, in relazione all'anno 2020, i termini stabiliti da leggi e regolamenti regionali, intercorrenti tra il 31 marzo e il 31 maggio sono differiti al 31 luglio e i termini intercorrenti tra il 1° giugno e il 31 luglio sono differiti al 30 settembre.

I successivi commi 2 e 3 consentono:

  • alla Giunta regionale e Ufficio di presidenza del Consiglio regionale di adottare uno o più provvedimenti, a seguito del differimento dei termini di cui alla L.R. 4/2020, "in relazione a eventuali atti amministrativi di rispettiva competenza" da assumere in relazione alle specifiche disposizioni contenute nelle leggi e nei regolamenti di cui al comma 1 (comma 2);
  • alla Giunta regionale di adottare ulteriori provvedimenti di differimento dei termini indicati al comma 1, comunque non oltre il 31 dicembre 2020 (comma 3).

L'oggetto del differimento (comma 1): i termini ^generici^.

Come è chiaro all'estensore della disposizione ("Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 103 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 ...") in Regione Lombardia si sommano due disposizioni: quella dell'art. 103 del D.L. 18/2020 e quella dell'art. 1 della L.R. 31/2020.

Oggetto della prima sono i procedimenti amministrativi pendenti al 23 febbraio 2020 o successivamente iniziati.

Oggetto della seconda sono i termini stabiliti da leggi e regolamenti regionali, intercorrenti tra il 31 marzo e il 31 maggio e tra il 1° giugno e il 31 luglio 2020.

La seconda disposizione può tuttavia ricomprendere la seconda, nella misura in cui i termini di procedimenti amministrativi pendenti sono fissati da legge regionale e le amministrazioni locali si limitano a fissarne la data ultima.

Prendiamo il caso di uno strumento urbanistico adottato che abbia, per sua naturale scadenza, il termine del 30 aprile 2020 come data per il deposito delle osservazioni ex art.13 L.R. 12/2005.

In questo caso abbiamo un procedimento pendente (e quindi soggetto all'art. 103 D.L. 18/2020) e un termine (il 30 aprile) fissato da una legge regionale, come recita l'art. 1 della L.R. 4/2020.

Secondo l'art. 103 del D.L. 23/2020, trattandosi di procedimento pendente alla data del 23 febbraio 2020 o iniziato successivamente a tale data, il termine del 30 aprile dovrebbe essere prorogato al 15 maggio 2020.

Secondo la L.R. n. 4/2020, i termini stabiliti da leggi e regolamenti regionali, intercorrenti tra il 31 marzo e il 31 maggio sono differiti al 31 luglio: se la L.R. 4/2020 si applicasse anche ai termini astrattamente fissati dalle leggi regionali della Lombardia, il nuovo termine sarebbe il 31 luglio, non il 15 maggio.

Ci sono tuttavia forti dubbi che tale lettura sia corretta: per quanto, come vedremo nell'esempio che segue, siano possibili coesistenze, l'oggetto delle due disposizioni è diverso.

La L.R. 4/2020 ha infatti per oggetto il differimento di (specifici) termini stabiliti da leggi e regolamenti regionali, fissati con riferimento ad un (specifico) intervallo di tempo: tra il 31 marzo e il 31 maggio e tra il 1° giugno e il 31 luglio 2020, mentre il D.L. 18/2020 ha per oggetto la sospensione di procedimenti amministrativi pendenti al 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente a tale data fino al 15 maggio 2020.

Una lettura diversa, generata dalla genericità delle espressioni utilizzate, creerebbe peraltro una situazione non gestibile.

L'oggetto del differimento (comma 1): i termini ^specifici^.

Sempre con riferimento alla materia urbanistica è possibile un altro esempio, questa volta con un termine specificamente indicato da una legge regionale.

La novella della L.R. n. 12/2005 contenuta nella L.R. 18/2019 ha disposto che le amministrazioni locali provvedano alla individuazione degli ambiti nei quali avviare processi di rigenerazione urbana e territoriale (art. 8, c. 2, lett. e-quinquies, l.r. 12/2005) e analoga disposizione è contenuta nell’art. 40bis della l.r. 12/2005 con riferimento al patrimonio edilizio dismesso con criticità, fosse anche al fine - per i comuni aventi popolazione inferiore a 20.000 abitanti - di individuare ambiti del proprio territorio ai quali non applicare tali disposizioni, in relazione a motivate ragioni di tutela paesaggistica.

Tale adempimento è da eseguirsi nel termine di sei mesi dalla data di pubblicazione della l.r. 18/2019 ((BURL n. 48, suppl. del 29 novembre 2019) indicato dall’art. 8bis della l.r. 12/2005, e quindi entro il 29 maggio 2020.

Se una amministrazione non ha avviato un procedimento amministrativo dedicato, nulla questio.

Se invece lo ha avviato e, ad esempio, ha assegnato dei termini alla popolazione per eventuali contributi, si pone un problema di coordinamento, poichè mentre il termine per i contributo è soggetto all'art. 103 del D.L. 18/2020, il termine del 29 maggio 2020, fissato dall’art. 8bis della l.r. 12/2005, è soggetto alla L.R. 4/2020.

Il primo deve essere prorogato per il periodo compreso tra il 23 febbraio 2020 (o la data successiva di avvio del procedimento) e il 31 maggio 2020.

Il secondo è differito ex lege al 31 luglio 2020.

La circolare 5/2020 della D.G. Territorio della Regione Lombardia

A seguito dell’entrata in vigore (il 31 marzo) della L.R. 31 marzo 2020, n.4, il 12 maggio 2020 la Direzione generale Territorio della Regione Lombardia ha rilasciato la circolare n. 5/2020.

Essendo in scadenza il termine di scadenza di alcuni adempimenti comunali previsti dalla l.r. 26 novembre 2019, n. 18 “Misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e territoriale, nonché per il recupero del patrimonio edilizio esistente. Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) e ad altre leggi regionali”, la circolare si appunta sui nuovi termini per:

  • Individuazione con delibera di Consiglio Comunale, entro 6 mesi dalla data di approvazione della LR n. 18/2019 (12 novembre 2019), degli ambiti di rigenerazione, per i quali i Comuni possono prevedere azioni di semplificazione dei procedimenti e di incentivazione anche economica, usi temporanei e sviluppo di studi di fattibilità economica e urbanistica (rif. l.r. 12/05, art. 8 bis, c. 1 – l.r. 18/19, art. 3, c. 1, lett. k).
    • Scadenza secondo la l.r. 18/19: 12 maggio 2020.
    • Nuova scadenza prevista dall’applicazione dell’art. 1 della l.r. 4/20: 31 luglio 2020.
  • Individuazione con delibera di Consiglio Comunale degli ambiti di esclusione dall’applicazione della disciplina per il recupero dei piani terra (estensione delle norme per il recupero dei seminterrati ex lege n. 7/2017 anche ai piani terra) – (rif. l.r. 18/19, art. 8, c. 2).
    • Scadenza secondo la l.r. 18/19: 30 giugno 2020.
    • Nuova scadenza prevista dall’applicazione dell’art. 1 della l.r. 4/20: 30 settembre 2020.
  • Individuazione con delibera di Consiglio Comunale degli immobili dismessi che causano particolari criticità per salute, sicurezza idraulica e strutturale, inquinamento, degrado ambientale e urbanistico-edilizio, da assumere entro 6 mesi dalla entrata in vigore della LR n. 18/2019 (14 dicembre 2019) (rif. l.r. 12/05, art. 40 bis, c.1. – l.r. 18/19, art. 4, c. 1 lett. a).
    • Scadenza secondo la l.r. 18/19: 14 giugno 2020.
    • Nuova scadenza prevista dall’applicazione dell’art. 1 della l.r. 4/20: 30 settembre 2020. 
  • Per i comuni con popolazione inferiore ai 20.000 abitanti, individuazione con delibera di Consiglio Comunale da approvare entro sei mesi dall’entrata in vigore della LR n. 18/2019 (14 dicembre 2019), delle aree escluse dall’applicazione delle deroghe e degli incentivi volumetrici previsti dai commi 5 e 10 dell’art. 40 bis (rif. l.r. 12/05, art. 40 bis, c.1. – l.r. 18/19, art. 4, c. 1 lett. a).
    • Scadenza secondo la l.r. 18/19: 14 giugno 2020.
    • Nuova scadenza prevista dall’applicazione dell’art. 1 della l.r. 4/20: 30 settembre 2020.

La circolare conferma la vigenza, per i procedimenti amministrativi, dei disposti dell’articolo 103 del D.L. 17 marzo 2020, n.18 in tema di sospensione dei termini, anche per i procedimenti disciplinati dalla stessa L.R. n. 18/2019.

Per quanto riguarda invece i procedimenti amministrativi, deve essere specificato che al medesimo comma 1 dell’art. 1 della l.r. 4/20 viene espressamente “Fatto salvo quanto previsto dall’articolo 103 del decretolegge 17 marzo 2020, n.18 (Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19) in tema di sospensione dei termini nei procedimenti amministrativi…”, motivo per cui ogni procedimento amministrativo disciplinato dalla l.r. 18/19, o secondo ogni altra legge regionale, non tiene conto del periodo compreso tra il 23 febbraio 2020 e il 15 aprile 2020, ai sensi dell’art. 103 del citato decreto-legge n. 18/20, convertito, con modificazioni, dalla Legge 24 aprile 2020, n. 27, tenendo altresì conto di quanto disposto dall’art. 37 del decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23 “Misure urgenti in materia di accesso al credito e di adempimenti fiscali per le imprese, di poteri speciali nei settori strategici, nonché interventi in materia di salute e lavoro, di proroga di termini amministrativi e processuali”– il cui iter di conversione in legge è in corso in Parlamento – ai sensi del quale il termine del 15 aprile 2020 previsto dai commi 1 e 5 dell'articolo 103 del decreto-legge 18/20, è prorogato, salvo modifiche apportate in sede di conversione dello stesso decreto legge, al 15 maggio 2020.

Il potere della Giunta e dell'Ufficio di Presidenza di disporre ulteriori differimenti (commi 2/3)

2. La Giunta regionale e l'Ufficio di presidenza del Consiglio regionale adottano uno o più provvedimenti, a seguito del differimento dei termini di cui alla presente legge, in relazione a eventuali atti amministrativi di rispettiva competenza da assumere in relazione alle specifiche disposizioni contenute nelle leggi e nei regolamenti di cui al comma 1. 
3. La Giunta regionale è altresì autorizzata ad adottare ulteriori provvedimenti di differimento dei termini indicati al comma 1, comunque non oltre il 31 dicembre 2020, in coerenza con eventuali successive disposizioni statali in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, nel rispetto dell'articolo 29 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) e ferme restando le riserve di competenza del Consiglio regionale. I provvedimenti di cui al presente comma sono comunicati al Consiglio regionale e pubblicati nel Bollettino ufficiale della Regione Lombardia.

Mentre il comma 2 confina i poteri di Giunta e Ufficio di presidenza del Consiglio regionale in relazione ad "atti amministrativi", la disposizione contenuta nel comma 3 solleva qualche perplessità poichè i termini che la Giunta è autorizzata a prorogare sono fissati da leggi regionali.

Dopo le polemiche per l'utilizzo dello strumento del DPCM da parte della Presidenza del Consiglio nella gestione dell'emergenza COVID, pare quantomeno curioso che si insista nella possibilità di intervenire su previsioni legislative attraverso provvedimenti amministrativi.

Come il DPCM - provvedimento emanato, in forma di decreto, dal Presidente del Consiglio dei Ministri - anche i decreti della Giunta regionale hanno natura amministrativa e come tali non hanno forza di legge, avendo carattere di fonte normativa secondaria.

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