Regione Lombardia: nuove proroghe alle convenzioni di lottizzazione

La proroga delle convenzioni urbanistiche e dei relativi termini

In occasione dell'assestamento al bilancio 2020 - 2022, la Regione Lombardia ha disposto il differimento di termini e la sospensione dell'efficacia di atti in materia di governo del territorio in considerazione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19.

L'articolo 28 della L.R. n. 18/2020 proroga la validità:

1. di tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti o titoli abilitativi, comunque denominati in scadenza dal 31 gennaio 2020 e fino al 31 dicembre 2021;
2. delle convenzioni di lottizzazione, ossia degli atti convenzionali alla cui stipulazione è subordinato il rilascio dei permessi di costruire ovvero la presentazione delle segnalazioni certificate di inizio attività relativamente agli interventi contemplati dai piani attuativi, secondo la definizione fornita dall'articolo 46 L.R. n. 12/2005).

La validità dei primi è prorogata "per tre anni dalla data di relativa scadenza".

Ci sarebbe da interrogarsi sull'estensione di questa proroga: se cioè riguardi qualunque tipo di certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti o titoli abilitativi, o soltanto quelli il cui termine di efficacia rientri tra le competenze regionali.

Come ci è stato fatto notare, la disposizione può essere estesa, ad esempio, alle autorizzazioni paesaggistiche? Se la risposta discendesse dall'incipit della norma ("Anche in considerazione del permanere di gravi difficoltà per il settore delle costruzioni", la risposta dovrebbe essere positiva, però è vero che il termine di validità delle autorizzazioni paesaggistiche è fissato da legge nazionale (articolo 146, comma 4, d.lgs 42/2004), non da legge regionale, tant'è che è il legislatore nazionale ad averne disposto la proroga con l’art. 103, comma 2, del D.L. n. 18/2020.

La validità delle seconde è prorogata, insieme con i termini da esse stabiliti, nonché di quelli contenuti in accordi similari, comunque denominati, previsti dalla legislazione regionale in materia urbanistica, "per tre anni dalla relativa scadenza", purchè "stipulati antecedentemente alla data di entrata in vigore della presente legge", ossia il 12 agosto 2020.

1. Anche in considerazione del permanere di gravi difficoltà per il settore delle costruzioni, derivanti dall'emergenza epidemiologica da COVID-19, è prorogata la validità:
a) di tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti o titoli abilitativi, comunque denominati, in scadenza dal 31 gennaio 2020 e fino al 31 dicembre 2021, per tre anni dalla data di relativa scadenza;
b) delle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 46 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) e dei termini da esse stabiliti, nonché di quelli contenuti in accordi similari, comunque denominati, previsti dalla legislazione regionale in materia urbanistica, stipulati antecedentemente alla data di entrata in vigore della presente legge, che conservano validità per tre anni dalla relativa scadenza. [lettera abrogata dall'articolo 18 della L.R. 27 novembre 2020, n. 22, Seconda legge di revisione normativa ordinamentale 2020] 

Il dubbio è stato risolto dalla stessa Regione Lombardia, che con l'art. 20, comma 2, lett. b) della l.r. 27 novembre 2020, n. 22, ha aggiunto il comma 1bis all'art. 28:

1 bis. Sono esclusi dalle proroghe di validità di cui al comma 1 il documento unico di regolarità contributiva (DURC) nonché le autorizzazioni dovute per i beni culturali e le autorizzazioni paesaggistiche di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).

L'impugnazione del Consiglio dei ministri alla Corte costituzionale

Nella seduta del 7 ottobre 2020 il Consiglio dei Ministri ha deliberato, come riportato dal comunicato stampa governativo di pari data, di:

impugnare la legge della Regione Lombardia n. 18 del 07/08/2020, recante “Assestamento al bilancio 2020 – 2022 con modifiche di leggi regionali”, in quanto l’articolo 28, incidendo su regime e durata dei titoli abilitativi agli interventi edilizi, si pone in contrasto con i principi fondamentali in materia di governo del territorio, rimessi alla competenza statale ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, della Costituzione. 

Se il testo del comunicato non permetteva di comprendere se l'impugnazione riguardasse solo la lettera a) o anche la lettera b) dell'articolo 28, il dubbio è stato sciolto con la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale 18 novembre 2020 1a Serie speciale - n. 47 del testo del ricorso depositato in cancelleria il 13 ottobre 2020, dal quale risulta che entrambe le disposizioni sono state fatte oggetto di incidente di legittimità costituzionale.

Come avremo modo di approfondire, le censure governative poggiano:

1. con riferimento ai titoli edilizi, sul denunciato contrasto con la previsione contenuta nell’art. 103, comma 2, del decreto legge n. 18 del 2020, che individua un meccanismo di proroga automatica dei titoli in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, e fissa il termine finale della stessa al novantesimo giorno successivo alla dichiarazione di  cessazione dello stato di emergenza;
2. con riferimento alle convenzioni di lottizzazione, sul denunciato contrasto con l’art. 103, comma 2 -bis del decreto-legge c.d. Cura Italia 17 marzo 2020 n. 18 vigente al momento dell’approvazione e della successiva pubblicazione della legge regionale, che stabiliva la proroga di novanta giorni per le convenzioni di lottizzazione e i piani attuativi in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, nonché con l’art. 10, comma 4 -bis del decreto-legge c.d. Semplificazione n. 76/2020 che individua ora il termine unificato di validità nonché di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione di cui all’art. 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, dagli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonché dai relativi piani attuativi e da qualunque altro atto ad essi propedeutico, stabilendo che i termini dei titoli formatisi al 31 dicembre 2020 sono prorogati di tre anni.

La legislazione regionale non può, si legge nel ricorso, disciplinare infatti "i termini in questione e le relative proroghe in modo difforme dalla legislazione statale, che anche in questa parte si atteggia come legislazione di principio".

La sentenza n. 245/2021 della Corte Costituzionale

Con sentenza n. 245 depositata il 21 dicembre 2021 la Corte Costituzionale (Presidente Coraggio, redattore Sciarra), ha:

1. dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 28, comma 1, lettera a), della legge della Regione Lombardia 7 agosto 2020, n. 18 (Assestamento al bilancio 2020-2022 con modifiche di leggi regionali), come delimitato – nel suo ambito di applicazione – dall’art. 20, comma 2, lettera b), della legge della Regione Lombardia 27 novembre 2020, n. 22 (Seconda legge di revisione normativa ordinamentale 2020);
2. dichiarata cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 28, comma 1, lettera a), della legge reg. Lombardia n. 18 del 2020, nella parte in cui – nel testo antecedente all’entrata in vigore della legge reg. Lombardia n. 22 del 2020 – prevedeva la proroga delle autorizzazioni paesaggistiche, promossa, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
3. dichiarato estinto il processo, limitatamente alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 28, comma 1, lettera b), della legge reg. Lombardia n. 18 del 2020, promossa, in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.

L'abrogazione della proroga per le convenzioni di lottizzazione a mano della legge regionale n. 22/2020

La proroga per le convenzioni urbanistiche, dopo essere stata oggetto di impugnazione da parte del Consiglio dei ministri, è stata abrogata dall'articolo 18 della legge regionale n. 22 del 27 novembre 2020

Il 30 novembre 2020 è stata infatti pubblicata sul supplemento al BURL n. 49, la Legge Regionale Legge regionale 27 novembre 2020, n. 22 (seconda legge di revisione normativa ordinamentale 2020), il cui articolo 18 interviene sull'articolo 28  della l.r. 18/2020:

• sopprimendo la lettera b) del comma 1;
• sostituendo le parole «sono prorogate fino al 31 dicembre 2020» di cui al comma 2 con le parole «sono prorogate fino al 30 aprile 2021».

Art. 18 (Modifiche all’articolo 28 della l.r. 18/2020)
1. Alla legge regionale 7 agosto 2020, n. 18 (Assestamento al bilancio 2020-2022 con modifiche di leggi regionali) sono apportate le seguenti modifiche:
a) la lettera b) del comma 1 dell’articolo 28 è soppressa;
b) al comma 2 dell’articolo 28 le parole «sono prorogate fino al 31 dicembre 2020» sono sostituite dalle seguenti: «sono prorogate fino al 30 aprile 2021».

Le normative vigenti in materia di proroghe ex lege

La legge lombarda non è (era) l'unica ad incidere sugli accordi convenzionali in materia urbanistica.

Allo stato sono operativi:

• l'articolo 30, comma 3-bis, del decreto legge n. 69 del 21 giugno 2013, convertito con modificazioni dalla L. 9 agosto 2013, n. 98;
• l'articolo 10, comma 4-bis, del decreto legge n. 76 del 16 luglio 2020, convertito con modificazioni dalla L. 11 settembre 2020, n. 12.

Il d.l. n. 69/2013 

Dispone il comma 3-bis dell'articolo 30:

Il termine di validità nonchè i termini di inizio e fine lavori nell'ambito delle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero degli accordi similari comunque nominati dalla legislazione regionale, stipulati sino al 31 dicembre 2012, sono prorogati di tre anni.

La giurisprudenza ha chiarito che la proroga triennale dei piani attuativi prevista dal D.L. n. 69/2013 riguarda i piani attuativi non ancora scaduti alla data di entrata in vigore della legge, ossia il 21 agosto 2013 (T.A.R. Umbria Perugia, sez. I, sentenza  n. 381 del 10 luglio 2014; T.A.R. Lombardia, Milano, ordinanza cautelare n. 1417 del 24 ottobre 2014; Tribunale di Sondrio, ordinanza 10 febbraio 2015).

Il d.l. n. 76/2020

Dispone il comma 4-bis dell'articolo 10:

Il termine di validità nonchè i termini di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, dagli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonchè i termini dei relativi piani attuativi e di qualunque altro atto ad essi propedeutico, formatisi al 31 dicembre 2020, sono prorogati di tre anni. 

Il legislatore ha tenuto a precisare che la proroga si applica anche alle convenzioni che hanno beneficiato della proroga triennale del d.l. 69/2013:

La presente disposizione si applica anche ai diversi termini delle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, o degli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale nonchè dei relativi piani attuativi che hanno usufruito della proroga di cui all'articolo 30, comma 3-bis, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98.

La proroga di piani scaduti

Costituisce principio pacifico quello secondo cui la proroga dei termini di efficacia stabiliti da un atto  amministrativo non è ammissibile qualora l'atto la cui efficacia si intenda prolungare sia già scaduto, richiedendosi che il provvedimento da prorogare sia ad "efficacia durevole", e cioè che gli effetti  del provvedimento originario non siano definitivamente esauriti (ex multis Consiglio di Stato, Sez V,18 settembre 2008, n.4498; T.A.R. Puglia - Bari sez. III, 29 settembre  2011, n.1413).

Intervendo nel 2017 sulla L.R. n. 12/2005, il legislatore lombardo ha tuttavia ritenuto opportuno consentire alle amministrazioni locali di valutare la possibilità di concedere proroghe o differimenti delle previsioni contenute:

• nei piani attuativi,
• nei programmi integrati di intervento non aventi rilevanza regionale,

che alla data di entrata in vigore della norma che ha inserito il comma 3-bis nel corpo dell'articolo 93 della L.R. n. 12/2005 (ossia il 31 maggio 2017, giorno di entrata in vigore della L.R. 26 maggio 2017, n. 15 Legge di semplificazione 2017, pubblicata sul BURL n. 22, suppl. del 30 maggio 2017):

• siano corso di attuazione,
• o la cui convenzione sia già scaduta senza integrale esecuzione delle loro previsioni, sia pubbliche che private, senza tuttavia che ne sia stata dichiarata la decadenza.

1-ter. Per i piani attuativi comunali e per i programmi integrati di intervento non aventi rilevanza regionale che, alla data di entrata in vigore della presente norma, sono in corso di attuazione o la cui convenzione sia già scaduta senza integrale esecuzione delle loro previsioni pubbliche o private e non ne sia già stata dichiarata la decadenza, le amministrazioni comunali possono provvedere su istanza degli interessati e previo atto ricognitivo dello stato di attuazione del piano attuativo o del programma integrato di intervento: 
a) a concedere eventuali proroghe o differimenti ai tempi di realizzazione motivando e documentando le esigenze sopravvenute in fase attuativa o le cause che hanno determinato il mancato tempestivo completamento della trasformazione. Le proroghe e i differimenti non possono prevedere riduzioni delle dotazioni di servizi originariamente previsti dal piano attuativo o dal PII. In ogni caso la realizzazione delle opere private non può essere disgiunta dalla realizzazione delle opere pubbliche previste dal piano attuativo o dal PII che devono essere comunque completate e collaudate prima della fine dei lavori degli interventi privati;
b) a definire lotti o stralci funzionali per il completamento degli interventi di trasformazione previsti da piani attuativi e da programmi integrati di intervento non completati, definendo i modi e i termini per il completamento del singolo stralcio funzionale individuato. I lotti o stralci funzionali devono essere autonomi quanto a interventi, opere di urbanizzazione da eseguire e relative garanzie, senza vincoli di solidarietà rispetto alle parti totalmente ineseguite e per le quali non sia previsto il completamento, per le quali il comune provvede con apposita variante al PGT a rideterminarne la disciplina;
c) a rideterminare, con apposita variante al piano di governo del territorio qualora necessaria o al piano attuativo o al programma integrato di intervento, la collocazione delle aree di concentrazione dei diritti edificatori perequati, di cui all’articolo 11, commi 1 e 2, eventualmente non più utilizzabili per sopravvenuti previsioni prescrittive/vincoli derivanti da strumenti urbanistici comunali o sovracomunali, anche di coordinamento. In tal caso i predetti diritti edificatori devono essere ricollocati all’interno dell’originario piano attuativo o programma integrato di intervento, privilegiando gli obiettivi di riduzione del consumo di suolo e di densificazione e rigenerazione urbana, anche attraverso la fissazione di destinazioni d’uso diverse da quelle originarie.
Nei casi di cui al presente comma, le amministrazioni comunali e gli interessati provvedono alla stipula di appositi atti convenzionali aggiuntivi e modificativi, nei quali sono recepiti e regolamentati tutti gli effetti dei provvedimenti sopra indicati, in particolare quanto agli obblighi di cui all’articolo 46 e alla cessazione della solidarietà.

La proroga contenuta nella L.R. n. 18/2020 si applica(va) ai piani attuativi che hanno usufruito della proroga del D.L. 69/2013?

Quando nel 2020 il legislatore nazionale è intervenuto prorogando ex lege i termini delle convenzioni attuative ha tenuto a precisare che la proroga si applica anche alle convenzioni che hanno beneficiato della proroga triennale del d.l. 69/2013.

Un piano di lottizzazione stipulato sino al 31 dicembre 2012 con una canonica validità di dieci anni ex articolo 28 L.U. - e quindi teoricamente in scadenza entro il 31 dicembre 2022 ma prorogato ex lege in forza del d.l. n. 69/2013 sino al 31 dicembre 2025 - godrà della proroga disposta dal d.l. n. 76/2020, spostando così il termine ultimo al 31 dicembre 2028.

Così non è per l'intervento regionale.

Al di là di chiedersi per quale motivo il legislatore lombardo abbia inteso intervenire su una materia dal forte contenuto convenzionale su cui aveva già operato il legislatore nazionale e relativamente alla quale interviene già, a livello strutturale e senza limiti di tempo, la legge urbanistica lombarda del 2005, sta di fatto che l'articolo 28 della L.R. n. 18/2020 non menziona le proroghe ex d.l. 69/2013.

L'espressione "dalla relativa scadenza" contenuta nell'articolo 28 della L.R. n. 18/2020 deve quindi intendersi riferita - a pena di immaginare una discrasia tra tecniche di scrittura nazionali e regionali - alla scadenza naturale, non a quella posticipata per effetto della eventuale applicazione della proroga contenuta nel d.l. n. 69/2013.

Una risposta diversa attribuirebbe una sostanziale inutilità alla precisazione operata dal legislatore nazionale nel d.l. n. 76/2020.

L'abrogazione della lettera b) dell'articolo 28, comma 1, della L.R. 18/2020 per effetto dell'articolo 18 della L.R. n. 22/2020 ha tuttavia reso superfluo l'interrogativo.