Decreto del Fare: la proroga dei termini si applica solo alle convenzioni in essere

16 febbraio 2015
Avv. Lorenzo Spallino
Con sentenza  n. 381 del 10 luglio 2014, il T.A.R. Umbria Perugia, sez. I, chiarisce che la proroga triennale dei piani attuativi prevista dal D.L. del Fare riguarda i soli piani attuativi non ancora scaduti alla data di entrata in vigore (21 agosto 2013) della legge.


Dispone l'articolo 30, comma 3-bis della L. 9 agosto 2013, n. 98 di  conversione del D.L. 21 giugno 2013, n. 69 "Disposizioni urgenti per il  rilancio dell'economia" c.d. "del fare":
"Il termine di validità nonchè i termini di inizio e fine lavori nell'ambito delle convenzioni  di lottizzazione di cui all'articolo 28 della L. 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero degli accordi similari comunque nominati dalla legislazione regionale, stipulati sino al 31 dicembre 2012, sono prorogati di tre anni."
Nella fattispecie all'esame del TAR Umbria la difesa della ricorrente sosteneva che non operandosi secondo la "littera  legis" alcuna distinzione tra piani validi e piani scaduti, la norma dovrebbe dirsi applicabile anche ai piani scaduti - diversi dai piani  di lottizzazione ma comunque assimilabili - e non ancora sostituiti da  nuove disposizioni di attuazione del P.R.G., con conseguente ultrattività  del piano attuativo.

Ha concluso invece il Collegio per l'inapplicabilità della norma al caso di specie, sotto un duplice profilo.

Anzitutto, perché secondo il quieto principio "tempus regit actum", al  momento dell'emanazione degli impugnati provvedimenti il citato art. 30 c. 3-bis non era ancora vigente.

In  secondo luogo, per l'inapplicabilità della disposta proroga triennale ai  piani attuativi come quello di specie già scaduti.  Infatti, afferma, costituisce un principio pacifico (ex multis Consiglio di Stato sez V  18 settembre 2008, n.4498; T.A.R. Puglia - Bari sez. III, 29 settembre  2011, n.1413) che la proroga dei termini di efficacia stabiliti da un atto  amministrativo, in generale, non è ammissibile qualora l'atto la cui  efficacia si intenda prolungare sia già scaduto, richiedendosi cioè che il  provvedimento da prorogare sia ad "efficacia durevole".

E cioé che gli effetti  del provvedimento originario non siano definitivamente esauriti, essendo altrimenti possibile la "rinnovazione" del provvedimento originario, caratterizzata dalla necessaria ripetizione di tutte le fasi procedimentali e  dalla completa rivalutazione di tutte le circostanze di fatto e di diritto, attuata mediante un'adeguata ponderazione dei diversi interessi  pubblici e privati coinvolti.

Tanto premesso, la proroga triennale dei piani attuativi prevista dalll'art.  30 c. 3-bis della L. 9 agosto 2013, n. 98 di conversione del D.L. 21 giugno  2013, n. 69 c.d. "del fare" riguarda i soli piani attuativi non ancora scaduti  alla data di entrata in vigore (21 agosto 2013) della legge, con  conseguente negazione nel caso di specie di qualsiasi pretesa ultrattività  dei piani già irrimediabilmente decaduti a tal data.

Di seguito il testo della decisione.

N. 00381/2014 REG.PROV.COLL.




N. 00447/2013 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria
(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 447 del 2013, proposto da:
Villa Sensati s.r.l., rappresentata e difesa dall'avv. Alarico Mariani Marini, con domicilio eletto presso Alarico Mariani Marini, in Perugia, via Mario Angeloni, 80/B; 
contro
Comune di Spoleto, rappresentato e difeso dagli avv. Monica Picena e Giulio Massi, con domicilio eletto presso Valeria Rossi, in Perugia, via Bartolo 10-16; 
nei confronti di
Regione Umbria; 
per l'annullamento
- dei provvedimenti prot. nn. 32245, 32232, 32250, 32254, 32247 e 32556 del 25 luglio 2013, comunicati il 30 agosto 2013, con i quali il Dirigente p.t. dell’Ufficio Pianificazione ed Uso del Territorio del Comune di Spoleto ha disposto l’archiviazione dei procedimenti edilizi di rilascio dei permessi di costruire di cui alle istanze prot. nn. 38982, 38984, 38985, 38986, 38987 e 38988 del 2007;
- di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente agli atti impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Spoleto;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 maggio 2014 il dott. Paolo Amovilli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. Espone l’odierna ricorrente, in necessaria sintesi (art. 3 c. 2 cod. proc. amm.) di aver presentato nell’anno 1995, in qualità di proprietaria, un piano di recupero del borgo antico della frazione Sensati del Comune di Spoleto per destinazione ricettiva extra alberghiera, mai esaminato a causa del verificarsi del sisma del 1997, a seguito del quale veniva disposta con ordinanza sindacale n.121/1998 l’inagibilità degli immobili.
Nel 2002, al fine di adeguare l’intervento alla peggiorata situazione del borgo, Villa Sensati s.r.l. ha presentato nuovo piano di recupero inserito dal Comune di Spoleto nell’ambito del PRUSST “Dalla ricostruzione allo svluppo” con atto del Consiglio comunale n. 150 del 16 ottobre 2002.
Il 21 marzo 2006 ha presentato domanda di contributo, ai sensi della legge regionale Umbria 12 agosto 1998 n. 30 e del bando approvato con determinazione dirigenziale regionale n. 11075/2005, volta al finanziamento degli edifici danneggiati dal sisma.
A seguito dell’istruttoria compiuta dal nucleo di valutazione appositamente nominato dalla Regione, la suddetta domanda è stata dichiarata ammissibile ed inserita nella graduatoria dei progetti finanziabili approvata con determinazione dirigenziale n. 9321 del 18 ottobre 2006 per un importo concedibile di 1.701.310,00 euro.
Con determinazioni dirigenziali del 17 maggio 2010 nn. 643, 644, 645, 646, 647 e 648 - impugnate con separato ricorso RG n. 389/2010 - il Comune di Spoleto ha dichiarato la decadenza dai contributi per cui è causa, non ritenendo i danni riscontrati come di significativo aggravamento rispetto a quelli preesistenti il sisma.
Nel frattempo l’Amministrazione comunale, mediante il nuovo PRG parte strutturale approvato con del. C.C. n. 50 del 14 maggio 2008, ha classificato a zona boschiva le aree da destinare secondo il piano attuativo a soddisfare gli standards di parcheggio; con nota prot. 7482 del 11 febbraio 2011 la ricorrente ha quindi proposto istanza di monetizzazione dei suddetti standards, accolta con deliberazione G.C. n. 18 del 30 gennaio 2012, a cui però non è seguito il versamento degli importi deliberati.
Con successivi provvedimenti del 25 luglio 2013 prot. nn. 32245, 32232, 32250, 32254, 32247 e 32556 del 25 luglio 2013 (uno per ogni edificio del borgo) il Dirigente dell’Ufficio Pianificazione ed Uso del Territorio del Comune di Spoleto ha disposto l’ archiviazione dei procedimenti edilizi di rilascio dei permessi di costruire richiesti, preso atto della scadenza decennale del piano di recupero, del mancato versamento del contributo di costruzione e dei costi di monetizzazione, ritenendo indispensabile per l’attuazione dell’intervento, l’approvazione di nuovo piano attuativo ai sensi della L.R. 11/2005.
La società ricorrente impugna i suddetti provvedimenti, deducendo le seguenti censure così riassumibili:
I. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 26 della L.R. 11/2005 e delle disposizioni relative alla ricostruzione post sisma, eccesso di potere per omessa valutazione di presupposto decisivo: l’Amministrazione comunale avrebbe del tutto omesso di considerare la reciproca interdipendenza del procedimento urbanistico-edilizio e di quello di concessione del contributo attivati dalla ricorrente, dal momento che non sarebbe stato possibile procedere all’attuazione del piano prima della intervenuta finanziabilità del contributo; dal 2002 al 2006 la mancata attuazione del piano sarebbe dipesa da fatto imputabile al Comune ovvero dall’approvazione nel 2008 del nuovo PRG;
II. Violazione dell’art. 26 della L.R. 11/2005 in relazione all’art. 103 delle N.T.A. del P.R.G. parte operativa approvato con del. C.C. 105/2008: essendo stato il piano di recupero approvato nel 2002 recepito nel P.R.G. del 2008, i relativi contenuti specifici avrebbero acquistato efficacia di disposizioni dello strumento urbanistico generale con conseguente efficacia a tempo indeterminato propria degli strumenti urbanistici generali;
III. Violazione dell’art. 26 della L.R. 11/2005 e dell’art. 28 legge 1150/1942 e s.m.: l’avvenuta presentazione dei progetti esecutivi approvati dalla Commissione edilizia e con il nulla osta della locale Soprintendenza, avrebbe fatto venir meno l’efficacia della norma sulla validità temporale del piano attuativo;
IV. Mancata applicazione dell’art. 30 della legge 98/2013: ai sensi dell’art. 30 della legge n. 98/2013 di conversione del D.L. n. 69/2013 c.d. “del fare”, il termine di decadenza del piano attuativo sarebbe stato prorogato di ulteriori tre anni, con conseguente inefficacia dei provvedimenti impugnati;
V. Ai sensi della normativa di riferimento non sarebbe consentito in nessun caso l’archiviazione della domanda di permesso a costruire.
Si è costituito il Comune di Spoleto chiedendo il rigetto del gravame, stante l’infondatezza di tutte le censure ex adverso dedotte, in sintesi evidenziando:
- sarebbe del tutto errato l’assunto della ricorrente circa il rapporto di necessaria presupposizione tra il procedimento de quo ed il procedimento inerente l’erogazione del richiesto contributo post sisma, essendo le finalità di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile ben distinte da quelle di ricostruzione sismica, ed essendo pertanto frutto di una mera valutazione di opportunità effettuata dalla stessa Villa Sensati s.r.l. la scelta di attendere l’erogazione del finanziamento; le vicende inerenti l’erogazione dei contributi post sisma non avrebbero pertanto ostacolato l’attuazione del piano né tantomeno sospeso i termini decadenziali;
- l’intervenuta decadenza del piano attuativo approvato nel 2002, non avendo l’odierna istante ottenuto nel decennio di efficacia il rilascio dei titoli edilizi;
- l’acquiescenza della ricorrente rispetto all’inoppugnato P.R.G. del 2008 mediante volontaria richiesta di monetizzazione degli standards urbanistici;
- l’inapplicabilità al caso di specie dell’art. 30 c. 3-bis della legge n. 98/2013 di conversione del D.L. n. 69/2013 c.d. “del fare”, riferito alle sole convenzioni di lottizzazione, sia perché non vigente al momento della emanazione dei provvedimenti di archiviazione impugnati sia perché comunque non applicabile ai piani attuativi già scaduti.
Con successive memorie la difesa della ricorrente ha evidenziato la non debenza delle somme di denaro a titolo di monetizzazione degli standards, venendo meno il presupposto dell’efficacia del P.R.G. del 2008, annullato da questo T.A.R. con sentenza 14 dicembre 2012 n. 521; ha replicato la difesa civica la piena validità ed efficacia del P.R.G., in virtù dell’ordinanza n. 1519/2014 del Consiglio di Stato di sospensione cautelare dell’efficacia della sentenza n. 760/2014 della IV sezione di rigetto dell’appello avverso la sentenza di primo grado.
Le parti hanno svolto difese in vista della pubblica udienza del 28 maggio 2014, nella quale la causa è passata in decisione.
DIRITTO
2. E’ materia del contendere la legittimità dei provvedimenti del 25 luglio 2013, con i quali il Dirigente dell’Ufficio Pianificazione ed Uso del Territorio del Comune di Spoleto ha disposto l’ archiviazione dei procedimenti edilizi di rilascio dei permessi di costruire di cui alle istanze presentate dalla ricorrente nel 2007 aventi ad oggetto interventi nel borgo antico della frazione Sensati.
Con la disposta archiviazione l’Amministrazione comunale ha infatti preso atto della scadenza decennale del piano di recupero, del mancato versamento da parte della ricorrente del contributo di costruzione e dei costi di monetizzazione, ritenendo indispensabile per l’attuazione dell’intervento l’approvazione di nuovo piano attuativo ai sensi della L.R. 11/2005.
3. Il ricorso è infondato e va respinto, posto che le ragioni plurime poste dal Comune di Spoleto a fondamento delle impugnate archiviazioni risultano immuni dalle censure dedotte.
3.1. Se è’ innegabile che l’erogazione delle concessioni contributive ai fini della ricostruzione post sisma di cui alla d.G.R. 5180/1998 trovino il presupposto logico giuridico nel rilascio del titolo abilitativo edilizio per le opere oggetto del richiesto contributo, non è però vero il contrario, poiché le finalità di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile appaiono ben distinte da quelle di ricostruzione sismica, si da rendere la scelta “attendista” effettuata dalla Villa Sensati s.r.l esclusivamente frutto di una mera personale valutazione di opportunità. Ne consegue, condividendo sul punto la prospettazione difensiva comunale, che le vicende inerenti l’erogazione dei contributi post sisma non abbiano in realtà ostacolato l’attuazione del piano né tantomeno sospeso i termini decadenziali.
Trascura la ricorrente come tale circostanza le fosse in realtà ben nota, avendo essa stessa manifestato all’Amministrazione l’intenzione di concludere l’iter autorizzativo urbanistico delle pratiche di ristrutturazione degli edifici in attuazione del piano di recupero approvato “a prescindere dalla decadenza del contributo post sisma avviata dal Comune” (vedi nota prot. 61392 del 27 ottobre 2010 depositata in giudizio).
3.2. La negazione dell’asserito vincolo di presupposizione risulta pertanto dirimente ai fini dell’infondatezza delle censure di cui al I motivo di gravame.
3.3. Anche la censura di cui al II motivo non merita condivisione.
Ad avviso della ricorrente, l’approvazione del P.R.G. del 2008 avrebbe comportato il recepimento del piano di recupero approvato nel 2002, con la conseguenza che i suoi contenuti specifici avrebbero acquistato efficacia di disposizioni dello strumento urbanistico generale con conseguente efficacia a tempo indeterminato propria degli strumenti urbanistici generali.
Ritiene il Collegio l’irrilevanza, per la decisione del caso di specie, delle vicende inerenti l’impugnazione e l’annullamento del P.R.G. del Comune di Spoleto, dal momento che la normativa di cui alle N.T.A. (art. 103) non fa altro che recepire la consolidata normativa nazionale (artt. 16 e 17 L. n.1150/1942) e regionale (art. 23 L.R. 31/97) secondo cui l’efficacia dei piani attuativi è pari a dieci anni, trascorsi i quali il piano diviene inefficace tanto da non poter più costituire valido presupposto per il rilascio del titolo abilitativo.
Mette poi conto evidenziare come appaia del tutto fuorviante il tentativo di addebitare all’Amministrazione la mancata attuazione del piano attuativo a causa delle sopravvenienze urbanistiche, dal momento che mediante la richiesta di monetizzazione degli standards l’odierna istante vi ha prestato acquiescenza, per poi senza valido motivo non dar corso al versamento delle somme di denaro dovute secondo la deliberazione G.C. 18/2012.
3.4. Prive di pregio sono anche le doglianze di cui al III motivo.
Presupposto per il rilascio dei permessi a costruire richiesti dalla società ricorrente è dato dall’esistenza di un piano attuativo valido ed efficace.
Il piano attuativo approvato il 16 ottobre 2002 risulta decaduto per decorso del termine di efficacia decennale il 16 ottobre 2012, termine che non può certo dirsi sospeso o interrotto per effetto del solo avvio dell’istruttoria e del conseguimento dei pareri favorevoli della Commissione edilizia e della locale Soprintendenza, o tantomeno per la scelta effettuata dalla ricorrente di procastinare l’attuazione degli interventi all’ottenimento del contributo post sisma.
3.5. Non merita condivisione neppure la doglianza di mancata applicazione dell’art. 30 c. 3-bis della legge 9 agosto 2013 n. 98 di conversione del D.L. 21 giugno 2013 n. 69 “Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia” c.d. “del fare” a norma del quale “Il termine di validità nonchè i termini di inizio e fine lavori nell'ambito delle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero degli accordi similari comunque nominati dalla legislazione regionale, stipulati sino al 31 dicembre 2012, sono prorogati di tre anni.”
Sostiene la difesa della ricorrente che non operandosi secondo la “littera legis” alcuna distinzione tra piani validi e piani scaduti, la sopra citata norma dovrebbe dirsi applicabile anche ai piani scaduti - diversi dai piani di lottizzazione ma comunque assimilabili - e non ancora sostituiti da nuove disposizioni di attuazione del P.R.G., con conseguente ultrattività del piano attuativo.
Ritiene invece il Collegio l’inapplicabilità della norma al caso di specie, sotto un duplice profilo.
Anzitutto, perché secondo il quieto principio “tempus regit actum”, al momento dell’emanazione degli impugnati provvedimenti di archiviazione del 25 luglio 2013, il citato art. 30 c. 3-bis non era ancora vigente; in secondo luogo, per l’inapplicabilità della disposta proroga triennale ai piani attuativi come quello di specie già scaduti.
Infatti, costituisce un principio pacifico (ex multis Consiglio di Stato sez V 18 settembre 2008, n.4498; T.A.R. Puglia - Bari sez. III, 29 settembre 2011, n.1413) che la proroga dei termini di efficacia stabiliti da un atto amministrativo, in generale, non è ammissibile qualora l’atto la cui efficacia si intenda prolungare sia già scaduto, richiedendosi cioè che il provvedimento da prorogare sia ad "efficacia durevole", cioé che gli effetti del provvedimento originario non siano definitivamente esauriti, essendo altrimenti possibile la "rinnovazione" del provvedimento originario, caratterizzata dalla necessaria ripetizione di tutte le fasi procedimentali e dalla completa rivalutazione di tutte le circostanze di fatto e di diritto rilevanti, attuata mediante un'adeguata ponderazione dei diversi interessi pubblici e privati coinvolti.
Tali considerazioni ermeneutiche, di valenza generale, risultano a volte espressamente codificate anche dal legislatore, ad esempio quanto alla proroga dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità (in questo senso con riferimento ai termini di cui all'art. 13, l. 25 giugno 1865 n. 2359, Consiglio Stato, sez. IV, 22 dicembre 2003 , n. 8462, id. sez IV, 22 maggio 2006 n.302) o nell’ultimo capoverso del comma 5 dell’art 13 del d.p.r. n. 327/2001 il quale richiede coerentemente la necessità, ai fini della proroga, della perdurante efficacia del termine.
Tanto premesso, la proroga triennale dei piani attuativi prevista dalll’art. 30 c. 3-bis della legge 9 agosto 2013 n. 98 di conversione del D.L. 21 giugno 2013 n. 69 c.d. “del fare” riguarda i soli piani attuativi non ancora scaduti alla data di entrata in vigore (21 agosto 2013) della legge, con conseguente negazione nel caso di specie di qualsiasi pretesa ultrattività dei piani già irrimediabilmente decaduti a tal data.
3.6. Prive di pregio, infine, sono le doglianze rubricate al V motivo di gravame.
Il mancato versamento del contributo di monetizzazione e del costo di costruzione nei termini di cui alla L.R. 1/2004 equivale in sostanza ad una rinuncia da parte della società ricorrente alla realizzazione degli interventi oggetto delle istanze di permesso a costruire del 2007, con conseguente legittimità anche sotto tal profilo dell’archiviazione comunale, non potendo più il procedimento edilizio giungere a conclusione, ed avendo il Comune l’obbligo (art. 2 c. 1 L. 241/90 e s.m.) di definire con provvedimento espresso l’avviato procedimento edilizio.
4. Per i suesposti motivi il ricorso è infondato e va respinto.
Le spese di lite seguono la soccombenza, secondo dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la ricorrente alla refusione delle spese processuali in favore del Comune di Spoleto, in misura di 2.000,00 euro, oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2014 con l'intervento dei magistrati:
Cesare Lamberti, Presidente
Stefano Fantini, Consigliere
Paolo Amovilli, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/07/2014

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