Variazioni essenziali in area vincolata: nuovi e più ampi confini della sanatoria?

• La fattispecie 
• La successione della normativa di riferimento 
• La sentenza TAR Roma, n. 5211/2025 
• La sentenza Cons. Stato n. 9428/2025 
• Critica alla sentenza n. 9428/2025: il sindacato di compatibilità.

La fattispecie

La sentenza di cui si tratta è stata da più parti definita come un passaggio fondamentale nell'evoluzione del sistema sanzionatorio ridisegnato dal D.L. n. 69/2024, aprendo ad un uso più consapevole della sanatoria semplificata di cui all'articolo 36bis del TUED nella misura in cui le  variazioni essenziali in area vincolata non potrebbero più essere trattate automaticamente come abusi totali ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44, spettando alla pubblica amministrazione la valutazione di una potenziale lesione in concreto del bene tutelato.

Chi scrive ha un'opione diversa, ma per poterla esprimere è necessario muovere dai fatti.

Questi possono così riassumersi: 

• nel 1981 il Comune di Corchiano (Viterbo) autorizza l’edificazione di una villa unifamiliare,  successivamente oggetto di titoli abilitativi rilasciati nel 1982 e nel 1983 per la realizzazione di un portico e poi di un ulteriore portico nonché per il prolungamento di quello esistente;
• nel 2024 viene accertato che, rispetto a quanto assentito, il fabbricato esistente è stato traslato in direzione Nord di circa 39 ml, oltre che ruotato in direzione Nord-Est e che, in alcun punto vi è sovrapposizione tra la nuova e la vecchia sagoma dell’edificio;
• al netto di difformità minori, viene evidenziato che  “lo spostamento è avvenuto senza l’ottenimento del Nulla Osta per il Vincolo Idrogeologico", vigente dal 1972, che agli atti non risulta ricevuta del deposito dei calcoli strutturali al Genio Civile di Viterbo, calcoli che comunque avrebbero dovuto interessare il fabbricato nel nuovo posizionamento, mentre dal punto di vista paesaggistico i titoli edificatori risultano rilasciati prima dell’uscita della legge 431/1985.
  

Da qui l'ordinanza del 19 giugno 2024 con la quale viene ingiunta, ex articolo 31 TUED, la demolizione dell'immobile in quanto edificato con caratteristiche planovolumetriche diverse da quelle autorizzate e, quindi, in «totale difformità» dal titolo edilizio originale.

La successione della normativa di riferimento

Come noto, nel passaggio tra il decreto-legge n. 69 del 29 maggio 2024 e la legge n. 105 del 24 luglio 2024 di conversione il testo dell'articolo 36-bis del D.P.R. n. 380/2001 da un lato mantiene il depotenziamento del regime della doppia conformità, dall'altro amplia la platea delle difformità interessate, estendola alle difformità essenziali disciplinate dall’articolo 32 TUED e dalle leggi regionali.

Di ciò dà atto il titolo dell'art. 36-bis che da «Accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità» muta in «Accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità e di variazioni essenziali».

Anche l'articolo 32 è stato interessato: in grassetto il periodo abrogato.

Immutato resta, invece, il comma 1 dell'articolo 32 e il titolo «Determinazione delle variazioni essenziali».

1. Fermo restando quanto disposto dal comma 1 dell’articolo 31, le regioni stabiliscono quali siano le variazioni essenziali al progetto approvato, tenuto conto che l'essenzialità ricorre esclusivamente quando si verifica una o più delle seguenti condizioni:
a) mutamento della destinazione d'uso che implichi variazione degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968;
b) aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato;
c) modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato ovvero della localizzazione dell'edificio sull'area di pertinenza;
d) mutamento delle caratteristiche dell'intervento edilizio assentito;
e) violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica, quando non attenga a fatti procedurali.

Ai fini che qui interessano evidenziamo che:

• il comma 1 non è stato modificato;
• in particolare, inalterata è la lettera c);
• immutato è anche il riferimento, contenuto nel comma 3, agli interventi elencati nel comma 1 come esclusi dal perimetro delle parziali difformità e da considerarsi in totale difformità dal permesso quando realizzati in ambiti vincolati. 

Unica eccezione al principio è costituita dagli interventi eseguiti in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, per i quali l'articolo 36-bis prevede la possibilità di una sanatoria anche in caso di lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi o l'aumento di quelli legittimamente realizzati, superando così lo scoglio dell'articolo 167 D.Lgs. 42/2024 laddove questi non ammette alcuna autorizzazione paesaggistica postuma in presenza di simili tipologie di intervento.

La sentenza TAR Roma, n. 5211/2025

Avverso l'ordinanza di demolizione insorge il responsabile dell'abuso, da un lato esponendo di aver proceduto a rimuovere spontaneamente alcune opere e, dall'altro, chiedendo l’annullamento del provvedimento nella sola parte in cui ingiunge la demolizione della villa
unifamiliare in quanto edificata in totale difformità dall’originario titolo edilizio.

L'amministrazione comunale non si costituisce in giudizio.

Due i motivi di censura:

1. la violazione dell’articolo 7 della L. n. 241/1990 per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento e, quindi, della possibilità dell'apporto collaborativo del privato;
2. la violazione e falsa applicazione artt. 31, 32, 34 e 34-bis D.P.R. 380/2001 in quanto si sarebbe in presenza, anche alla luce del disposto di cui all’art. 17, comma 2, della l.r. Lazio 11 agosto 2008, n. 15, di una mera “parziale difformità”, come tale non legittimante l’ordine demolitorio bensì assoggettata alla disciplina sanzionatoria di cui all’articolo 34 del TUED. Da tale qualificazione deriverebbe in particolare, la possibilità per il ricorrente di
   “valutare istanze di fiscalizzazione ovvero di sanatoria (ex art. 34, co-2 ovvero 36-bis
   TUEd)”.
   

Tralasciando la trattazione del primo motivo - infondato nella misura in cui la circostanza fattuale della dislocazione dell’immobile rispetto al progetto approvato "è stata oggettivamente riscontrata e non è nemmeno contestata nel ricorso" -, il TAR esamina il secondo motivo rilevando anzitutto, in punto di fatto:

• che il ricorrente non contesta il dato fattuale dell’edificazione del fabbricato in una diversa parte del lotto di sua proprietà, né l’entità della dislocazione, bensì la qualificazione
  di tale difformità;
• che l’articolo 32 del TUED dispone, al comma 1, che “Fermo restando quanto disposto dal comma 1 dell’articolo 31, le regioni stabiliscono quali siano le variazioni essenziali al progetto approvato, tenuto conto che l’essenzialità ricorre esclusivamente quando si verifica una o più delle condizioni” ivi indicate, tra le quali figura, alla lett. c), quella delle “modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato ovvero della localizzazione dell’edificio sull'area di pertinenza";
• che lo stesso art. 32 prevedeva, poi, al comma 3, nella formulazione vigente sino al 27 luglio 2024, data di entrata in vigore della citata legge n. 105 del 2024, che "Tutti gli altri
  interventi sui medesimi immobili sono considerati variazioni essenziali";
• che  l’articolo 17 della l.r. Lazio n. 15 del 2008, invocato dal ricorrente, ammette sì la che la modifica della localizzazione del fabbricato non è considerata variazione essenziale quando rimangono invariate le destinazioni d'uso, la sagoma, il volume, le superfici, l’altezza della costruzione, ma al tempo stesso, riproponendo il dettato dell'articolo 32 TUED, precisa che “gli interventi di cui al comma 1, effettuati su immobili sottoposti a vincolo storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico ed ambientale, nonché su immobili ricadenti in aree naturali protette nazionali e regionali, sono considerati in totale difformità dal titolo abilitativo” (comma 4).

Sulla scorta di tali premesse, il Collegio ha quindi ritenuto:

che la traslazione del fabbricato realizzata dal ricorrente integri, rispetto al progetto assentito, una variazione essenziale ex art. 32 del TUED, dunque sanzionata, al pari della totale difformità, con l’ordine di demolizione dal precedente art. 31, comma 2, del medesimo decreto.

La circostanza secondo la quale la traslazione posta in essere non assume il carattere di modifica sostanziale della localizzazione ai sensi dell’articolo 32, comma 1, lett. c), del TUED (in  forza dell’articolo 17, comma 2, della l.r. n. 15 del 2008), è del tutto irrilevante nella fattispecie, essendo in presenza di un immobile pacificamente gravato da vincolo idrogeologico.

Circostanza che, secondo il comma 4 della medesima normativa regionale, 

comporta, in ogni caso, la qualificazione della stessa in termini di variazione essenziale, con conseguente doverosa applicazione della sanzione demolitoria

così come, d'altro canto, previsto dall'articolo 31, comma 2, del TUED, il quale equipara la variazione essenziale determinata ex art. 32 alla totale difformità di cui al comma 1 dello
stesso art. 31, assoggettando, in entrambi i casi, le opere alla demolizione.

Noti gli arresti giurisprudenziali citati in sentenza: Cons. St., Sez. VI, 30 giugno 2022, n. 5421; id. 30 ottobre 2020, n. 6651; Cass. penale, 24 novembre 2020, n. 32736.

Manifestamente infondata, infine, è stata ritenuta la questione di legittimità costituzionale dell'articolo 32, comma 3, secondo periodo, TUED, mentre irrilevante è il fatto che il vincolo idrogeologico interessi l’intero territorio comunale, circostanza per la quale il nulla osta ottenuto in sede di rilascio dei titoli abilitativi, a fronte della realizzazione di un edificio integralmente identico a quello oggetto di Concessione Edilizia, sarebbe - ad avviso del ricorrente - da considerarsi valido ed efficace anche in relazione alla villa traslata su una diversa area di sedime: rilievi che, per brevità, non trattiamo.

La sentenza viene depositata il 12 marzo 2025 e quindi appellata avanti il Consiglio di Stato, dove il Comune non si costituisce.

La sentenza Cons. Stato n. 9428/2025

La sezione VII del Consiglio di Stato, trattenuto in decisione il ricorso nella camera di consiglio del 21 ottobre 2025, deposita il 1° dicembre 2025 - a brevissima distanza quindi dalla sentenza di primo grado - la sentenza n. 9428.

La decisione accoglie l'appello conseguendone l’annullamento degli atti impugnati  in riforma della appellata sentenza del TAR Lazio.

Ad avviso del Consiglio di Stato la decisione di primo grado è erronea, palesandosi l’operato del Comune illegittimo sotto il profilo della mancata valutazione “in concreto” della idoneità della difformità edilizia in esame a poter ragionevolmente ledere o porre in pericolo il bene tutelato mediante l’apposizione del vincolo.

4.5 – Dunque la sentenza appellata si palesa erronea - e prima ancora l’operato del Comune si palesa illegittimo - sotto il profilo della mancata valutazione “in concreto” della idoneità della difformità edilizia in esame a poter ragionevolmente ledere o porre in pericolo il bene tutelato mediante l’apposizione del vincolo, a maggior ragione in presenza di uno studio geologico, geomorfologico e idrogeologico svolto sull’area de qua e versato dalla parte ricorrente agli atti di causa del giudizio di primo grado, avendo il professionista concluso “che la presenza dell’edificio nella posizione attuale non ha alcun impatto sulla stabilità generale dell’area e che la variazione di ubicazione rispetto a quella di progetto non genera alcun peggioramento delle suddette condizioni”.

Ciò, si legge, a maggior ragione in presenza dello studio svolto sull’area e versato dalla parte ricorrente agli atti di causa del giudizio di primo grado al fine di dimostrare che “che la presenza dell’edificio nella posizione attuale non ha alcun impatto sulla stabilità generale dell’area e che la variazione di ubicazione rispetto a quella di progetto non genera alcun peggioramento delle suddette condizioni”.

In altre parole: i principi generali di ragionevolezza e proporzionalità impongono di ^leggere^ le difformità edilizie in ambiti vincolati alla luce della loro concreta idoneità a determinare una potenziale lesione concreta del bene tutelato dal vincolo stesso.

A sostegno dell'affermazione la sentenza indica i seguenti elementi, pur non applicabili ratione temporis:

1. la legge n. 105/2024 di conversione del decreto legge n. 69/2024 (c.d. “salvacasa”) ha abrogato il secondo periodo dell’art. 32, comma 3 ("Tutti gli altri interventi sui medesimi immobili sono considerati variazioni essenziali."), superando il contestato automatismo sanzionatorio per gli immobili vincolati ed imponendo così di valutare la sanabilità dell’immobile anche in caso di variazioni essenziali;
2. la circostanza che la norma ha poi condotto all’approvazione della circolare interpretativa della Regione Lazio n. 1566357/2024, con la quale si nega la rilevanza vincolante della localizzazione in taluni casi sostanzialmente sovrapponibili alla fattispecie in esame, chiarendo che le modifiche localizzative come quella oggetto di causa, se non impattanti e realizzate su immobili identici per sagoma, volume e destinazione d’uso, non sono da considerarsi variazioni essenziali nemmeno se ricadenti in aree vincolate.
   

Altri profili della decisione riguardanti la disposta demolizione di alcune difformità edilizie minori nonché della demolizione disposta in relazione alla mancata realizzazione del portico assentito con la concessione del 1984, non vengono qui in esame in quanto estranei al tema principale.

Critica alla sentenza n. 9428/2025: il sindacato di compatibilità.

Nella fattispecie è fuori discussione:

• che la costruzione è stata realizzata in altra area posizionata a 39 metri di distanza dalla posizione assentita con il titolo del 1981;
• che l'area era gravata da vincolo idrogeologico sin dal 1972, data nella quale è stato apposto all'intero territorio comunale;
• che il nulla osta idrogeologico era stato rilasciato con riferimento ad una diversa area di sedime, quella del titolo del 1981.

Altrettanto fuori discussione è:

• che l’articolo 32 del TUED specifica, al comma 1, che tra le condizioni nelle quali ricorre l'essenzialità vi sono le “modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato ovvero della localizzazione dell’edificio sull'area di pertinenza" (lettera c);
• che sempre l'articolo 32 prevede espressamente, al comma 3, che gli interventi di cui al comma 1, effettuati su immobili sottoposti a vincolo storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico, ambientale e idrogeologico, nonché su immobili ricadenti sui parchi o in aree protette nazionali e regionali, sono considerati in totale difformità dal permesso, ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44.

Delle due, quindi, l'una:

• o uno spostamento di 39 metri dell'intervento non costituisce diversa localizzazione dell'edificio sull'area di pertinenza a norma dell'articolo 32, comma 1, lettera c);
• oppure lo costituisce.

Nel primo caso non si può parlare di variazione essenziale.

Nel secondo sì e, conseguentemente, l'intervento assume alla categoria degli interventi in totale difformità a norma dell'articolo 32, terzo comma, qualora realizzato in ambito vincolato.

La sentenza non conclude diversamente - in realtà neppure occupandosi della classificazione dell'intervento -, ponendo l'accento sulla "mancata valutazione" (in sede ordinatoria?) "in concreto" della lesività dell'intervento rispetto al bene tutelato attraverso il vincolo.

Ora: possiamo sicuramente discutere l'interpretazione della norma, ma una volta che la fattispecie corrisponde alla tipologia definita dal legislatore - e qui lo è -, il dettato dell'articolo 32 non consente di immaginare alcun tipo di sindacato attorno alla compatibilità dell'intervento rispetto alle esigenze del vincolo: l'intervento esce dall'alveo delle variazioni essenziali e assurge in quello della totale difformità.

L'unica eccezione a questo principio è, come si diceva più sopra, rappresentata dagli interventi eseguiti in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, per i quali l'articolo 36-bis prevede la possibilità di una sanatoria anche in caso di lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi o l'aumento di quelli legittimamente realizzati.

Stupisce poi che il sindacato venga declinato in una censura all'attività della pubblica amministrazione, alla quale spettava unicamente rilevare la corrispondenza dell'intervento alla tipologia descritta dal legislatore per - applicando il terzo comma dell'articolo 32 - qualificare l'intervento come totale difformità e ingiungerne la demolizione ai sensi dell'articolo 31 TUED.

Stupisce - anche se indifferente rispetto a quanto sopra detto - la valorizzazione di una perizia che, per quanto è dato di comprendere, è stata versata in atti in primo grado e quindi sconosciuta all'amministrazione in sede di emanazione del provvedimento sanzionatorio.

Sorprende, infine, che - se il problema è una assenza di una valutazione, e quindi di una sorta di mancanza dell'istruttoria prodromica al provvedimento -, il Consiglio di Stato non abbia ritenuto opportuno ordinare all'amministrazione comunale di esaminare le risultanze della perizia, da versarsi nel procedimento ritenuto difettoso sotto questo specifico accertamento.

In conclusione: il punto non è il sindacato di compatibilità nell’esame delle istanze di sanatoria paesaggistica, secondo il quale l’amministrazione competente è chiamata a concentrarsi sull’impatto effettivo e percepibile dell’abuso sul bene paesaggistico, e non sulla mera difformità formale rispetto al titolo edilizio o agli strumenti urbanistici.

Il (nuovo) confine di applicazione della norma viene così contratto da essere difficilmente individuabile.