5 agosto 2024
La sanatoria delle difformità parziali nel D.L. 69/2024
16 giugno 2024
Decreto legge 24 maggio 2024, n. 69, Disposizioni urgenti in materia di semplificazione edilizia e urbanistica
Il 27 luglio 2024 è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale la legge di conversione, con modifiche, del D.L.n. 69/2024. Anche l'art. 36-bis ha subito importanti modifiche. Per questo motivo il testo come risultante dalle modifiche apportate in sede di conversione è stato fatto oggetto di uno specifico approfondimento, disponibile a questa pagina.
Il D.L. n. 69/2024
Il 24 maggio 2024 il Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti - ritenuto, tra l'altro, necessario «superare le incertezze applicative che rendono problematica l’attività degli enti locali, cittadini ed imprese, con particolare riferimento al riutilizzo del patrimonio edilizio esistente al fine di contenere il consumo di suolo e favorire processi di rigenerazione urbana e riuso del suolo edificato, anche mediante interventi di ristrutturazione ricostruttiva» - ha approvato il decreto legge n. 69/2024, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 29 maggio 2024, intitolato "Disposizioni urgenti in materia di semplificazione edilizia e urbanistica".
Il decreto spazia da nuove fattispecie di edilizia libera alle strutture amovibili realizzate durante l’emergenza sanitaria da Covid-19.
Questo articolo si occupa della normativa ragionevolmente più innovativa del D.L., ossia dell'articolo 1, comma 1, lettera g), il quale introduce nel Testo Unico dell'Edilizia (d.P.R. n. 380/2001) l'articolo 36-bis, intitolato "Accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità".
La decretazione d'urgenza
Ci sia consentito ricordare che l'art. 77 della Costituzione italiana del 1948 disciplina il decreto-legge quale fonte provvisoria e ad effetti precari, in quanto idonea a restare in vita autonomamente per soli 60 giorni, trascorsi i quali senza che sia intervenuta la legge di conversione, perde effetto retroattivamente fin dall’inizio (ex tunc).
Nato quale strumento straordinario volto a fronteggiare circostanze eccezionali, a partire dagli anni ’70 l'istituto è andato perdendo le connotazioni di necessità e urgenza, per trasformarsi "in una sorta di iter alternativo per la produzione delle norme primarie, in virtù soprattutto della propria efficacia immediata, che consentiva alle coalizioni governative - strutturalmente deboli - di valersene quale mezzo di rapida attuazione del proprio programma" (Celotto, 2002).
Va da sè che, quantomeno con riguardo al tema della sanatoria delle difformità parziali, è difficile intravedere i presupposti indicati dal secondo comma dell'articolo 77 della Costituzione per la decretazione d'urgenza, ossia i "casi straordinari di necessità e d’urgenza" per i quali il Governo può adottare, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, da presentarsi il giorno stesso per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni.
Legittimo dubitare del fatto che tali presupposti sussitano nel caso di specie, essendo in presenza di un modifica ad una norma di sistema che, dopo la sentenza dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 16 dell'11 ottobre 2023, non ha nulla di incerto.
Cosa resta dell'accertamento di conformità
Il sistema delineato dal Testo Unico dell'Edilizia nel 2001 affida agli articoli 36 (interventi realizzati in assenza di titolo, totale difformità o variazioni essenziali) e 37 (interventi edilizi di cui all’articolo 22, commi 1 e 2, eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività) la regolarizzazione a posteriori degli abusi edilizi.
Il Dl 69/2024 interviene sull’istituto della doppia conformità contenuto nell'articolo 36, introducendo la distinzione tra:
- interventi realizzati in assenza di titolo, in totale difformità o con variazioni essenziali (art. 36);
- interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla Scia di cui all’articolo 34, d.P.R. 380/2001, ovvero in assenza o difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività previste dall’articolo 37, d.P.R. 380/2001 (art. 36-bis)
In disparte il fatto che a norma dell'art. 32 spetta alle regioni stabilire quali siano le variazioni essenziali al progetto approvato e che la definizione di ^parziale difformità^ è notoriamente affidata alla declinazione giurisprudenziale (per tutti, Cons. Stato, sez. VI, 06/09/2021, n. 6218), la tabella meglio evidenzia i diversi regimi della attuale «doppia conformità».
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art. 36 |
art. 36-bis |
| Oggetto | Interventi realizzati in assenza di titolo, in totale difformità o con variazioni essenziali (→ comma 1) | Interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla Scia di cui all’art. 34, ovvero in assenza o difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività previste dall’art. 37 (comma 1). |
| Presupposti | Conformità dell'intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda. (→ comma 1) | Conformità dell'intervento alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda, nonché ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione. (→ comma 1) |
| Sanzione | Pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia, ovvero, in caso di gratuità a norma di legge, in misura pari a quella prevista dall'articolo 16. (→ comma 2) | Pagamento, a titolo di oblazione, di una somma pari al doppio dell'aumento del valore venale dell'immobile conseguente alla realizzazione degli interventi, in misura compresa tra 1.032 euro e 30.984 euro. (→ comma 5) |
| Termini e silenzio procedimentale | Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata. (→ comma 3) | Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con provvedimento motivato entro quarantacinque giorni, decorsi i quali la richiesta si intende accolta. Alle segnalazioni di inizio attività presentate ai sensi del comma 1, si applica il termine di cui all'art. 19, c. 6-bis, della l.n. 241/1990 (30 gg). (→ comma 6) |
| Termini in presenza di vincoli paesaggistici | Non previsti | I termini di cui al primo e secondo periodo del comma 4 sono sospesi fino alla definizione del procedimento di compatibilità paesaggistica. Decorsi i termini di cui al primo, secondo e terzo periodo, eventuali successive determinazioni del competente ufficio comunale sono inefficaci. Il termine è interrotto qualora l'ufficio rappresenti esigenze istruttorie, motivate e formulate in modo puntuale nei termini stessi, e ricomincia a decorrere dalla ricezione degli elementi istruttori. In caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti per la sanatoria, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale applica le sanzioni previste dal TUED. (→ comma 6) |
| Dichiarazione del professionista abilitato attestante le necessarie conformità | Non prevista | La richiesta del permesso di costruire o la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria è accompagnata dalla dichiarazione del professionista abilitato che attesti le necessarie conformità. Per la conformità edilizia, la dichiarazione è resa con riferimento alle norme tecniche vigenti al momento della realizzazione dell'intervento. (→ comma 3) |
| Epoca di realizzazione dell'intervento | Non richiesta | L’epoca di realizzazione dell’intervento deve essere provata mediante la documentazione prevista per lo stato legittimo di cui all'art. 9-bis, c. 1-bis, TUED). Nei casi in cui sia impossibile accertare l'epoca di realizzazione dell'intervento mediante la documentazione indicata nel terzo periodo, il tecnico incaricato attesta la data di realizzazione con propria dichiarazione e sotto la sua responsabilità. In caso di dichiarazione falsa o mendace si applicano le sanzioni penali, comprese quelle previste dal capo VI del d.P.R. n. 445/2000. (→ comma 3) |
| Interventi cui subordinare il rilascio del permesso | Non ammessi (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 01/08/2023, n. 1988) | È possibile condizionare il rilascio del provvedimento alla realizzazione, da parte del richiedente, degli interventi edilizi, anche strutturali, necessari per assicurare l'osservanza della normativa tecnica di settore relativa ai requisiti di sicurezza, igiene, salubrità, efficienza energetica degli edifici e degli impianti negli stessi installati, al superamento delle barriere architettoniche e alla rimozione delle opere che non possono essere sanate ai sensi dell'art. 36-bis. (→ comma 2) |
| Interventi in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica | Fatta eccezione per le limitate ipotesi previste dal comma 4 dell'art. 167 del d.Lgs. n. 42/2004, in presenza di un vincolo paesaggistico è precluso il rilascio del permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’articolo 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 (Cons. Stato, sez. VII, 09.10.2023, n. 8806) | È fatto obbligo al dirigente e al responsabile dell'ufficio di richiedere, all'autorità preposta alla gestione del vincolo apposito parere vincolante in merito all'accertamento della compatibilità paesaggistica dell'intervento. L'autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni. Se i pareri non sono resi entro i termini di cui al secondo periodo, il dirigente o responsabile dell'ufficio provvede autonomamente. (→ comma 4) |
| Ulteriori sanzioni in presenza di compatibilità paesaggistica | Fermi l'art. 167 d.Lgs. 42/2004 e (in Lombardia) l'art. 83 l.r. n. 12/2005, non sono previste dalla norma. | Qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, si applica una ulteriore sanzione equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. L'importo della sanzione pecuniaria è determinato previa perizia di stima. In caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria di cui all'art. 167, c. 1, del codice dei beni culturali e del paesaggio. (→ comma 5) |
La normativa urbanistica e quella edilizia
Come detto, mentre gli interventi realizzati in assenza di titolo, in totale difformità o con variazioni essenziali continuano a poter essere sanati se conformi alla normativa urbanistica ed edilizia vigente:
- al momento della loro realizzazione (ex ante),
- al momento della presentazione della domanda di sanatoria (ex post),
gli interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla Scia di cui all’articolo 34, Dpr 380/2001, ovvero in assenza o difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività previste dall’articolo 37, Dpr 380/2001, possono essere sanati se conformi:
- alla normativa urbanistica vigente al momento della presentazione dell’istanza;
- alla normativa edilizia vigente al momento della realizzazione dell’intervento.
Ciò a dire che il regime della doppia conformità permane, anche se - per i soli abusi di cui all'art. 36-bis - attenuato grazie allo sdoppiamento operato con riferimento alla disciplina urbanistica rispetto a quella edilizia, dove la prima deve sussistere al momento della presentazione della domanda, mentre la seconda al momento della realizzazione delle opere.
Resta la domanda relativa alla corretta definizione della normativa urbanistica rispetto a quella edilizia.
Il legislatore del 1942 aveva ben chiara la distinzione tra urbanistica e l’edilizia, vero che all'art. 33 affidava ai Regolamenti Edilizi il compito dei dettare la disciplina degli interventi edilizi, attuativi delle più generali previsioni urbanistiche contenute negli strumenti di pianificazione.
Il legislatore del 2024 sembra allocare la natura edilizia della norma nell'alveo delle "norme tecniche" che regolano o comunque conformano l'intervento edilizio: in tal senso deve essere letto il comma 3 dell'articolo 36-bis, là dove questo dispone che la richiesta del permesso di costruire o la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria
sono accompagnate dalla dichiarazione del professionista abilitato che attesti le necessarie conformità. Per la conformità edilizia, la dichiarazione è resa con riferimento alle norme tecniche vigenti al momento della realizzazione dell'intervento. [...]
Ora: se sicuramente, come è stato fatto correttamente notare, «rientrano nella disciplina edilizia le norme strettamente tecniche necessarie per la realizzazione delle costruzioni, come le Ntc approvate da ultimo con decreto Mit del 17 gennaio 2018, le norme igienico-sanitarie, sulla progettazione sismica o sull’efficientamento energetico» (D’Avino - Di Leo, 2024), mentre appartiene alla sfera dell'urbanistica tutto ciò che, pur recepito all'interno della normativa di attuazione, attiene all'ordinato sviluppo del territorio quale espressione di una matrice di interesse pubblicistico (destinazioni d’uso, volumetrie, altezze, distanze), resta il dubbio su quale sia il discrimine tra normativa urbanistica e normativa edilizia tra disposizioni poste all'interno della medesima normativa e, ancora, quali siano le normative tecniche all'interno di quelle edilizie.
Vero è, infatti:
- da un lato, che non è il contenitore a determinare il contenuto;
- dall'altro, che a partire dalla l. n. 47/1985 la reazione dell'ordinamento agli abusi edilizi è stata quella di considerare illegittimo, e quindi passibile di demolizione, qualsiasi scostamento rispetto al principio secondo il quale ogni intervento del territorio deve essere assistito da titolo edilizio, indipendentemente dalla natura della norma violata, così che da quasi quarant'anni non siamo più abituati a distinguere tra normativa urbanistica, edilizia e tecnica quando trattiamo accertamenti di conformità.
In attesa di maggiori specificazioni da parte della legge di conversione del d.l. n. 69/2024, sarà, come accade sempre più spesso, compito della giurisprudenza enucleare i criteri distintivi che consentano una proficua applicazione della novella contenuta nell'art. 36-bis del TUED, vero che all'esame della disposizione il tradizionale assunto, secondo cui le norme urbanistiche incidono sul diritto di edificare e le norme edilizie incidono sul modo di esercitare questo diritto, non regge più.
Articoli e Approfondimenti di Diritto Amministrativo A cura di Lorenzo Spallino