Il perimetro della conformità edilizia nella sanatoria ex art. 36bis TUED

La regolarizzazione degli abusi nel Testo Unico dell'Edilizia

Nel testo anteriore alla novella del 2024, la regolarizzazione degli interventi realizzati in assenza di titolo, totale difformità o con variazioni essenziali era fondata sulla così detta ^doppia conformità^ dell'intervento alla disciplina urbanistica e alla disciplina edilizia vigenti sia al momento della realizzazione dell'abuso che al momento della presentazione della domanda.

L'istituto, risalente alla legge n. 47 del 1985 (art. 13), aveva come obiettivo quello di consentire la regolarizzazione a posteriori degli interventi privi di titolo, a condizione che gli stessi possedessero tutte le caratteristiche per accedere al regime autorizzatorio (cd. abuso formale), superando così l'orientamento del Consiglio di Stato secondo cui la normativa della L. n. 10 del 1977 precludeva ogni possibilità di sanatoria delle opere realizzate in assenza di concessione.

Come abbiamo avuto modo di ricordare, la doppia conformità aveva e ha una sua specifica finalità, che non consisteva unicamente nell'intento di assicurare all’intero territorio nazionale l’uniformità dei requisiti e delle condizioni in base alle quali potevano essere ricondotti a legittimità gli abusi edilizi (Corte Cost. 18 giugno 2024 n. 125), ma voleva costituire un argine alla discrezionalità delle pubbliche amministrazioni locali nella redazione di varianti agli strumenti urbanistici che rendessero legittimo ciò che legittimo non era all'epoca dell'abuso.

La sopravvenienza di un regime giuridico più favorevole non consente, infatti, di farne retroagire gli effetti ad illeciti preesistenti: diversamente opinando essa si risolverebbe a sua volta in una sorta di atipico condono normativo, del tutto estraneo alla cornice e alla finalità dell’istituto (Cons. Stato, Sez. II, 15 febbraio 2021 n. 1403).

La doppia conformità a seguito del D.L. n. 69/2024

La novella contenuta nel D.L. n. 69 del 2024, convertito con modifiche con la legge n. 105 del 2024 mantiene il regime della doppia conformità ma, mentre gli interventi ammessi alla sanatoria ex articolo 36 (interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 23, comma 01, o in totale difformità da essa) continuano a poter essere sanati se conformi alla normativa urbanistica ed edilizia vigente:

• al momento della loro realizzazione (ex ante),
• al momento della presentazione della domanda di sanatoria (ex post),

gli interventi ammessi alla sanatoria ex articolo 36-bis (interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 34 ovvero in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 37) possono essere sanati se conformi:

• alla normativa urbanistica vigente al momento della presentazione dell’istanza;
• alla normativa edilizia vigente al momento della realizzazione dell’intervento.

È evidente che:

• il regime della doppia conformità permane;
• per le sole fattispecie di cui all'articolo 36-bis lo stesso è tuttavia attenuato grazie allo sdoppiamento operato con riferimento alla disciplina urbanistica rispetto a quella edilizia, dove la prima deve sussistere al momento della presentazione della domanda, mentre la seconda al momento della realizzazione delle opere.

Il perimetro della disciplina edilizia

Non è banale, né di semplicissima soluzione, l'interrogativo circa il reale perimetro della disciplina edilizia rispetto a quella urbanistica.

Se il legislatore del 1942 aveva ben chiara la distinzione tra urbanistica e l’edilizia - vero che all'art. 33 affidava ai Regolamenti Edilizi il compito dei dettare la disciplina degli interventi edilizi, attuativi delle più generali previsioni urbanistiche contenute negli strumenti di pianificazione -, il  legislatore del 2024 sembra collocare la natura edilizia della norma nell'alveo delle "norme tecniche" che regolano o comunque conformano l'intervento edilizio.

In tal senso può essere letto il comma 3 dell'articolo 36-bis, là dove questo dispone che la richiesta del permesso di costruire o la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria:

«sono accompagnate dalla dichiarazione del professionista abilitato che attesti le necessarie conformità. Per la conformità edilizia, la dichiarazione è resa con riferimento alle norme tecniche vigenti al momento della realizzazione dell'intervento. [...]»

Se sicuramente, come è stato fatto notare,

«rientrano nella disciplina edilizia le norme strettamente tecniche necessarie per la realizzazione delle costruzioni, come le Ntc approvate da ultimo con decreto Mit del 17 gennaio 2018, le norme igienico-sanitarie, sulla progettazione sismica o sull’efficientamento energetico» (D’Avino - Di Leo, 2024),

mentre appartiene alla sfera dell'urbanistica tutto ciò che, pur recepito all'interno della normativa di attuazione, attiene all'ordinato sviluppo del territorio quale espressione di una matrice di interesse pubblicistico (destinazioni d’uso, volumetrie, altezze, distanze), resta il dubbio su quale sia il discrimine tra normativa urbanistica e normativa edilizia in presenza di disposizioni poste all'interno della medesima normativa e, ancora, quali siano le normative tecniche all'interno di quelle edilizie.

Le Linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2024, n. 105 (DL Salva Casa) del MIT non sono di grande aiuto nel distinguere tra disciplina edilizia e disciplina urbanistica, limitandosi ad affermare che:

• nel primo caso "rientrano, in sostanza, le norme tecniche sulle costruzioni, i regolamenti edilizi e le altre regole aventi incidenza sull’attività edilizia, compresa la normativa antisismica (che non può ritenersi afferente alla disciplina urbanistica)";
• nel secondo "la normativa urbanistica, compresi gli strumenti urbanistici comunali".

La genericità della distinzione è solare: gli strumenti urbanistici comunali non distinguono, da molti anni ormai, tra le due normative.

La sentenza n. 24980/2025 della Cassazione penale

Un aiuto nell'applicazione dell'articolo 36bis TUED può venire dalla sentenza 3 aprile 2025, n. 24980, della Cassazione penale.

Intervenendo in fattispecie nella quale era contestata la realizzazione, in assenza di permesso di costruire e del nulla osta dell'autorità preposta al vincolo paesaggistico, di opere in cemento armato consistenti in una cisterna interrata di raccolta delle acque piovane, in un piazzale, in un locale interrato ad uso deposito, di un viale di accesso al locale e di un impianto di trattamento delle acque reflue, in assenza sia di titolo che di  progetto esecutivo redatto da un tecnico abilitato e senza la direzione di questi, la Corte precisa:

• non è ammissibile la sanatoria di opere abusive che necessitano di interventi finalizzati a ricondurre l'immobile stesso nell'alveo di conformità agli strumenti urbanistici;
•  il rilascio postumo del permesso di costruire, in assenza di autorizzazione paesaggistica, non ha efficacia sanante neanche in relazione al solo profilo urbanistico
  dell'intervento già realizzato quando l'opera sia realizzata in ambito vincolato;
• il requisito della cd. doppia conformità è da ritenersi escluso nel caso di edificazioni eseguite in assenza del preventivo ottenimento dell'autorizzazione sismica;
• il principio deve essere esteso non solo alle opere di conglomerato cementizio armato, normale e precompresso e a struttura metallica realizzate in violazione degli articoli 64, commi 2, 3 e 4, e 65 d.P.R. n. 380 del 2001 ma, più in generale, alle opere realizzate in violazione della "disciplina edilizia" vigente sia al momento della realizzazione dell'abuso che a quello della presentazione della domanda di permesso di costruire in sanatoria.

Per "disciplina edilizia" devono intendersi, specifica la Cassazione:

• l'insieme delle norme tecniche comprese nella parte seconda del TUED (articoli da 52 a 135bis);
• le norme contenute nei regolamenti edilizi comunali di cui all'art. 4 TUED, contenenti "la disciplina delle modalità costruttive, con particolare riguardo al rispetto delle normative tecnico-estetiche, igienico-sanitarie, di sicurezza e vivibilità degli immobili e delle pertinenze degli stessi";
• più in generale, le norme di fonte primaria e/o secondaria che regolamentano, con efficacia cogente, l'attività costruttiva condizionando il rilascio del permesso di costruire (art. 12 TUED), imponendo l'acquisizione, in fase istruttoria, non solo dei «documenti previsti dalla parte II» del TUED, ma anche della dichiarazione del progettista abilitato «che asseveri la conformità del progetto agli strumenti urbanistici approvati ed adottati, ai regolamenti edilizi vigenti, e alle altre normativa di settore aventi incidenza sulla disciplina dell'attività edilizia e, in particolare, alle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, alle norme relative all'efficienza energetica» (art. 20, comma 1, TUED).

Il ridimensionamento delle aspettative del legislatore

Se questo è il quadro, è evidente il ridimensionamento del favor che il legislatore del 2024 aveva immaginato per gli interventi diversi da quelli realizzati in assenza di titolo o in totale difformità.

Resta, e non è poco, la possibilità per lo sportello unico di

«condizionare il rilascio del provvedimento alla realizzazione, da parte del richiedente, degli interventi edilizi, anche strutturali, necessari per assicurare l'osservanza della normativa tecnica di settore relativa ai requisiti di sicurezza e alla rimozione delle opere che non possono essere sanate ai sensi del presente articolo» (art. 36bis, c. 2)

In quest'ottica, appaiono anacronistiche sia la limitazione di tale possibilità alla normativa di settore relativa ai requisiti di sicurezza sia, soprattutto, la mancata previsione di analoga disposizione per le, se pur più gravi, fattispecie dell'articolo 36, per le quali opera la rigida  e consolidata lettura secondo la quale il titolo in sanatoria non può contenere alcuna prescrizione di interventi modificativi dello stato di fatto rilevato al momento dell'accertamento degli abusi (da ultimo, Cons. Stato, Sez. II, 17/03/2025, n. 2147; v. anche T.A.R. Milano, Sez. IV, 27/01/2025, n. 232).