Sanatoria di immobili colpiti da vincolo paesaggistico sopravvenuto

Lorenzo Spallino

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Consiglio di Stato, Sez. VII, 3 ottobre 2025 n. 7754

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Il Consiglio di Stato consolida l'orientamento per il quale, in presenza di un'istanza di sanatoria relativa a un intervento dove il vincolo paesaggistico sia sopravvenuto all'illecito edilizio, l'autorità preposta non valuta l'illecito ma la compatibilità dell'opera rispetto ai valori paesaggistici tutelati dal vincolo successivamente apposto.

La fattispecie

A fronte della realizzazione di interventi edilizi consistenti nella ristrutturazione di tettoie agricole e del conseguente ordine di demolizione, nel 2005 è presenta istanza di sanatoria ex art. 36 del D.P.R. n. 380/2001, sulla quale Roma Capitale si pronuncia negativamente.

Disposto il riesame in sede giudiziale, l'istanza viene nuovamente rigettata, motivata - tra l'altro - sulla sopravvenuta introduzione, nel 2007, di un vincolo paesaggistico (archeologico e rurale) e l'impossibilità di rilascio di autorizzazione paesaggistica in sanatoria ex art. 167 del D. Lgs. n. 42/2004.

Da qui il ricorso di primo grado nel quale in buona sostanza si prospettava che, ai fini della decisione in ordine alla domanda di sanatoria del 2005, fosse irrilevante il vincolo paesaggistico entrato in vigore nel 2007 in quanto si avrebbe divuto fare riferimento al quadro giuridico e fattuale esistente al momento di presentazione della domanda di sanatoria.

La decisione di primo grado

Con sentenza n. 5264 del 27 marzo 2023 il TAR Lazio, Roma, Sez. II-bis, concludeva di non poter condividere l’impostazione di parte ricorrente sulla scorta della considerazione di ordine generale secondo la quale dalla disciplina del d.p.r. n. 380/01 emerge che il rilascio del titolo edilizio è subordinato all’esistenza dei requisiti richiesti dalla normativa vigente al momento dell’adozione dell’atto e non della domanda del privato:

[...] in tal senso depone l’art. 12 comma 1 d.p.r. n. 380/01 secondo cui “il permesso di costruire è rilasciato in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente” laddove, ovviamente, il termine “vigente” deve intendersi riferito alla data di rilascio del titolo edilizio.

Questa conclusione non muta nell'ipotesi del vincolo paesaggistico sopravvenuto, non potendo il vincolo in questione restare senza conseguenze sul piano giuridico, con la conseguenza che deve ritenersi sussistente l’onere procedimentale di acquisire il prescritto parere dell'autorità preposta alla tutela del vincolo in ordine all’assentibilità della domanda di sanatoria.

A livello di sistema il TAR richiama opportunamente l'arresto dell’Adunanza plenaria del 1999 (Cons. Stato, Ad. Plen., 22/07/1999 n. 20) il quale evidenziava come la cura del pubblico interesse ha come sua qualità essenziale la legalità:

è la legge che attribuisce la funzione e ne definisce le modalità di esercizio, anche attraverso la definizione dei limiti entro i quali possono ricevere attenzione gli altri interessi, pubblici e privati, con i quali l'esercizio della funzione interferisce. Compito, questo, per altro, che nessun'altra norma può svolgere se non quella vigente al tempo in cui la funzione si esplica ("tempus regit actum"). Ne consegue che la pubblica Amministrazione, sulla quale a norma dell'art. 97 Cost. incombe più pressante l'obbligo di osservare la legge, deve necessariamente tener conto, nel momento in cui provvede, della norma vigente e delle qualificazioni giuridiche che essa impone .

La decisione di secondo grado

Riproposta in appello la tesi di primo grado, il Consiglio di Stato conferma la legittimità del rigetto della domanda di sanatoria, fissando il principio per il quale, ai fini del rilascio di un titolo edilizio in sanatoria, è rilevante il complessivo regime giuridico dell'area alla data di emanazione del provvedimento conclusivo.

A nulla vale rilevare, come - peraltro acutamente - fa l'appellante:

che se il legislatore avesse voluto introdurre anche per l’acquisizione del permesso a costruire in sanatoria l’analogo regime previsto per l’acquisizione del permesso a costruire secondo la procedura ordinaria di cui all’art. 12, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001, ne avrebbe mutuato i termini, senza alcuna ulteriore specificazione ed indicazione dei momenti rilevanti per la doppia conformità;
che, se anche fosse considerato un requisito di ammissibilità dell’istanza, non si comprendono le ragioni per le quali tale asserita natura e vocazione sterilizzerebbe il chiaro tenore della legge e, soprattutto, renderebbe sempre rilevanti le modifiche sopravvenute, quasi a voler richiedere una terza conformità (conformità al momento dell’esecuzione dell’opera, al momento della presentazione della domanda, al momento dell’emissione del provvedimento), all’evidenza non prevista e creata ad hoc dal giudice di prime cure.

Ad avviso del Consiglio di Stato:

è vero che il vincolo sopravvenuto non può operare in via retroattiva, ma è pacifico - e in tal senso la giurisprudenza assolutamente prevalente - che lo stesso non può neppure restare senza conseguenze sul piano giuridico, "dovendosi ritenere sussistente l’onere di acquisire il parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo in ordine alla assentibilità della sanatoria delle opere abusivamente realizzate in precedenza alla sua apposizione", come statuito, a livello di impianto di legalità, dall’Adunanza plenaria n. 20 del 1999;
è del tutto evidente e consequenziale che tale principio debba trovare applicazione anche nell'ipotesi in cui, in presenza di un immobile abusivo, l’ente preposto alla tutela del territorio ne ordini la demolizione, in quanto - sulla base del principio tempus regit actum -, "rileva il complessivo regime giuridico dell’area alla data di emanazione del provvedimento conclusivo del procedimento, sicché la sopravvenienza del vincolo, rispetto all’edificazione delle opere, osta al rilascio del titolo non solo per le molteplici previsioni delle varie leggi condonistiche, ma anche in riferimento alla generale disciplina del permesso in sanatoria di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001";
in quest'ottica si colloca l'orientamento espresso da Cons. St., sez. VI, 28 luglio 2022, n. 6671, il quale, respingendo una analoga censura che faceva leva sulla violazione del principio della c.d. doppia conformità di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, ha sancito che, in presenza di vincolo sopravvenuto all’esecuzione dell’opera abusiva, "la sanatoria potrà essere concessa solo nel caso in cui i lavori eseguiti siano ritenuti compatibili con l’interesse paesistico tutelato", indipendentemente dal fatto che l’abuso risulti sanabile dal punto di vista edilizio.

Correttamente ha dunque operato l'amministrazione negando la sanatoria richiesta,

non potendo considerarsi irrilevante o indifferente [...] per l’amministrazione preposta al governo del territorio, il sopraggiungere di un vincolo paesaggistico incompatibile con l’opera, anche se all’epoca in cui fu realizzata tale vincolo non sussisteva.

Il quadro di riferimento

Il presupposto da cui muoversi è che quando un intervento è stato realizzato in un'area prima che su quest'ultima venisse imposto il vincolo paesaggistico, non si configura un illecito paesaggistico in senso stretto - non fosse altro che in applicazione del principio di irretroattività della sanzione fissato dall'art. 25 Costituzione declinato anche in ambito amministrativo alla luce dei cosiddetti Engel criteria -, ma la presenza del vincolo impone comunque una valutazione di compatibilità.

Il riferimento al Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. 42/2004) può essere così sintetizzato:

se l'opera è stata realizzata in un momento in cui l'area non era vincolata, non c'è stata violazione dell'obbligo di chiedere l'autorizzazione paesaggistica, che non era richiesta al tempo dell'intervento in quanto non sussiteva il regime vincolistico. Pertanto, non si tratta di un abuso paesaggistico sanzionabile ai sensi dell'art. 167 del Codice;
nonostante ciò, l'opera, anche se legittima sotto il profilo vincolistico al momento della sua realizzazione, è ormai ricompresa in un'area tutelata. Per ottenere i successivi titoli edilizi o per regolarizzare l'opera esistente, è comunque necessaria una valutazione di conformità rispetto al nuovo regime di tutela;
in questi casi, l'orientamento della giurisprudenza amministrativa è quello di ricorrere all'autorizzazione paesaggistica postuma o tardiva, ricorrendo al modello dell'art. 146 D. Lgs. 42/2004 (T.A.R. Sicilia, Catania, n. 2732/2021) - peraltro pacificamente ammesso ante D.Lgs. 42/2004 - piuttosto che a quello dell'art. 167 del Codice, deprivato delle limitazioni previste dal comma 4 (T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, n. 285/2020);
in questa sede l'autorità non valuta l'illecito, ma la compatibilità attuale dell'opera con i valori paesaggistici tutelati dal vincolo sopravvenuto e la valutazione deve essere condotta secondo il criterio vigente al momento della valutazione, si deve cioè tenere conto del vincolo e degli strumenti di pianificazione paesaggistica attuali;
l'istruttoria valuterà pertanto se l'opera, nella sua attuale configurazione, risulta compatibile con gli obiettivi di tutela del vincolo paesaggistico e se può essere mantenuta.

All'esito dell'istruttoria, il responsabile determinerà, alternativamente (a) la compatibilità con il vincolo sopravvenuto e in tal caso rilascerà l'autorizzazione paesaggistica postuma, senza ovviamente alcuna applicazione di alcuna sanzione pecuniaria ai sensi dell'art. 167, c. 5, D.Lgs. n. 42/2004 non essendo in presenza di un illecito paesaggistico, o (b) l'incompatibilità con il vincolo, con conseguente diniego dell'autorizzazione.

La (antecedente) posizione del Ministero

Il consolidamento degli orientamenti del giudice amministrativo segue la composizione della questione presso il Ministero della Cultura a partire dalla nota dell’Ufficio legislativo del 27 aprile 2016 prot. 12385 secondo la quale:

nel caso di vincolo paesaggistico intervenuto successivamente alla realizzazione dell’opera abusiva, "non sussistendo un illecito paesaggistico, non ricorrono i presupposti per l’applicazione della disciplina sanzionatoria di cui agli artt. 146, comma 4, e 167 del Codice";
ciò nonostante, qualsiasi richiesta di sanatoria edilizia dell’abuso non può che essere conforme anche alla disciplina paesaggistica sopravvenuta, con la conseguenza che l’intervento "dovrà essere sottoposto, comunque, alla verifica di compatibilità paesaggistica, ma secondo le modalità e con la disciplina dell’art. 146 del Codice".

Seguì il parere 20 aprile 2017, prot. 12633, il quale specificò che il richiamo all’art. 146 (contenuto nel precedente parere del 27 aprile 2016) doveva intendersi riferito esclusivamente ai fini del riempimento delle lacune di disciplina procedimentale rinvenibili nel dettato del citato comma 5 dell’art. 167.

Pertanto, l’intervento edilizio “originariamente lecito dal punto di vista della normativa paesaggistica”, in quanto al momento della realizzazione non era previsto il vincolo, dovrà essere sottoposto alla disciplina relativa all’autorizzazione paesaggistica prescritta al momento della presentazione della domanda di sanatoria secondo la procedura di valutazione di compatibilità postuma descritta al comma 5 dell’art. 167.

Ossia:

senza applicazione dei limiti di cui alle lettere a), b) e c) del comma 4 dell’art. 167, con ammissione, pertanto, alla sanatoria paesaggistica di volumi e superfici;
con esclusione di profili sanzionatori, visto che non c’è illecito;
con applicazione del solo comma 5 dell’articolo 167 integrato dal dettaglio procedurale contenuto nell’art. 146 del Codice.

E ciò con riferimento anche all'ulteriore contenuto eventuale del vincolo "vestito",

ossia le regole d'uso e i dettami del piano paesaggistico, ove intervenuto (che conducono all'accertamento di conformità).

L'intervento del Consiglio di Stato e il perimetro dell'istituto

La decisione n. 7754/2025 della Sezione VII del Consiglio di Stato consolida dunque, con un ampio corredo motivazionale, il modello secondo il quale, in presenza di interventi in assenza di titolo realizzati prima dell'apposizione di vincolo paesaggistico:

per conseguire la sanatoria edilizia, l'intervento deve ricevere anche un vaglio di compatibilità paesaggistica, in quanto il vincolo è operante al momento della richiesta di sanatoria;
il modello procedurale di riferimento per la valutazione paesaggistica dell'intervento, non eludibile, è l'accertamento postumo della compatibilità dell'abuso rispetto alla tutela che il vincolo si propone;
l'autorizzazione paesaggistica costituisce, anche in questo caso, atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio (art. 146, c. 4, D.Lgs. 42/2004).

A questo quadro resta estranea la novella contenuta nel D.L. n. 69/2024, convertito con L.n. 105/2024, in punto accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità e di variazioni essenziali in presenza di abusi su immobili vincolati, riferendosi espressamente il comma 4 dell'art. 36bis agli interventi "eseguiti in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica", nel caso di specie non postulata in ragione dell'assenza ab origine del vincolo.