Superamento dell'altezza di 25 metri e pianificazione attuativa secondo il T.A.R. Lombardia

• La fattispecie
• L'art. 41 quinques, c. 6, L.U.
• La tesi dei consulenti della Procura della Repubblica di Milano 
• Le sentenze n.  2747/2025 e n. 2748/2025 del T.A.R. Lombardia
• La sentenza 21 luglio 2025 della Corte di Cassazione penale
• Le circolari e le delibere di indirizzo del Comune di Milano per gli edifici con altezza superiore a 25 metri
• Il quadro generale e le prospettive di sistema

La fattispecie

Il 22 luglio 2025 sono state depositate due decisioni del T.A.R. Milano entrambe afferenti la medesima fattispecie, ossia l'intervento edilizio consistente nella costruzione di un edificio residenziale di nove piani fuori terra con parziale sostituzione edilizia e realizzazione di autorimessa interrata nell'''ambito cortilizio” del complesso di via Razza n. 5 in Milano, nel complesso libera da edificazioni e interessata unicamente da due bassi fabbricati ad uso deposito.

Si tratta delle pronunce n. 2747/2025 e n. 2748/2025 emesse, rispettivamente:

• nel ricorso R.G. n. 2031/2023 promosso dal condominio di via Razza n. 3 e da una condomina;
• nel ricorso R.G. n. 1574/2023 promosso dall'immobiliare proprietaria dello stabile di via Vittor Pisani n. 10;

tutti soggetti confinanti con  l'ambito di via Razza interessato dal permesso di costruire rilasciato dal Comune di Milano con il n. 164/2022 e successive SCIA in variante.

Numerosi i profili di diritto sollevati dai ricorrenti, tutti oggetto di approfondita disamina da parte del T.A.R., e tutti degni di un esame puntuale, le cui dimensioni esorbiterebbero tuttavia dagli standard di questo contributo.

Ai fini che qui interessano rilevano:

• il motivo n. 4 nel ricorso n. 2031/2025;
• i motivi n. 7, 10 e 18 nel ricorso n. 1574/2023;

nella misura in cui tutti egualmente incentrati nel denunciare la violazione dell’articolo 41, quinquies, comma 6, della L. n.1150/1942, il quale richiede la previa approvazione di apposito Piano Attuativo per la realizzazione di edifici aventi altezza superiore a 25 metri.

L'art. 41 quinques, c. 6, L.U.

Dispone il sesto comma dell'articolo 41 quinques, introdotto dall'articolo 17, sesto comma, L. n. 765/1967:

6. Nei Comuni dotati di piano regolatore generale o di programma di fabbricazione, nelle zone in cui siano consentite costruzioni per volumi superiori a tre metri cubi per metro quadrato di area edificabile, ovvero siano consentite altezze superiori a metri 25 non possono essere realizzati edifici con volumi ed altezze superiori a detti limiti, se non previa approvazione di apposito piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata estesi alla intera zona e contenenti la disposizione planovolumetrica degli edifici previsti nella zona stessa. 

In disparte alcune pronunce iniziali secondo cui la preventiva approvazione del piano particolareggiato (poi sostituito dal piano attuativo) occorre "anche quando si tratti della costruzione di edifici in zone completamente urbanizzate" (così Cons. Stato, Sez. II, n. 1736/1973; id. Sez. V, n. 511/1971), la giurisprudenza amministrativa ha seguito il percorso interpretativo già affacciato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 801 del 1976, la quale puntualizzava che:

"poiché la norma tende ad assicurare che la costruzione di edifici di mole eccedente precisi limiti avvenga non già in modo disordinato ed avulso dal contesto circostante [...], ove tale scopo sia frustrato dall'edificazione quasi completa dell'intera zona, cade ogni giustificazione per la sua applicazione, e la sua osservanza sarebbe del tutto sterile rispetto all'interesse pubblico e illogicamente discriminatoria verso quello privato."

La tesi dei consulenti della Procura della Repubblica di Milano 

In altri contesti interessati da indagini penali, una delle contestazioni mosse riguarda la mancanza di apposito piano particolareggiato esteso all’intera zona in ragione - tra l'altro - delle altezze superiori a 25 metri, in violazione dell’art. 41 quinquies.

I consulenti della Procura si pongono la questione dell’interclusione, o meno, del lotto, ma concludono affermando che il punto non è l'interclusione, o meno, ma quello del rispetto del dettato letterale della norma, ossia dell’obbligo di legge di pianificazione urbanistica attuativa per la realizzazione di costruzioni di densità superiore a 3 mc/mq o di altezza superiore a 25 metri.

In altre parole: la questione non è il dato spaziale, e, quindi, se si debba, o meno, applicare la giurisprudenza che afferma la non necessità della pianificazione attuativa nell’ipotesi di risposta positiva. Il punto è se l’intervento necessitava, o meno, di essere assoggettato a pianificazione attuativa in ragione dell’altezza degli edifici e della volumetria realizzata.

Se il dettato della norma non conosce eccezioni, la conclusione è scontata.

Le sentenze n.  2747/2025 e n. 2748/2025 del T.A.R. Lombardia

Premesso che entrambe le decisioni sottolineano come la previsione di cui all’art. 41 quinquies, comma 6, della L. n.1150/1942 risulti tuttora in vigore, pur dopo la riforma costituzionale del 2001 - non potendo ritenersi implicitamente abrogata - le decisioni seguono il medesimo percorso argomentativo.

Ossia:

• per ragioni che qui non interessa approfondire, l’intervento edificatorio in esame va sussunto nell’ambito delle prescrizioni del PRG del 1980;
• tale strumento, per l’edificazione nelle zone omogenee B1, prevedeva all’articolo 19 delle NTA il ricorso alla pianificazione attuativa per fabbricati di altezza superiore ai 25 mt, in coerenza con la previsione di cui all'articolo 41 quinquies, comma 6, della L. n.1150/1942;
• se la previsione urbanistica, dunque, imponeva una pianificazione attuativa necessaria per il rilascio del titolo edilizio al superamento del limite, l'indirizzo giurisprudenziale consolidatosi nel tempo evidenzia come l’esigenza della pianificazione attuativa, quale presupposto per rilascio del Permesso di costruire, si rende necessaria quando si tratta di asservire per la prima volta un’area non ancora urbanizzata, o per raccordarne l’edificazione al tessuto insediativo esistente, escudendo il caso in cui si sia in presenza di  una zona già completamente urbanizzata, ossia quando la situazione di fatto evidenzi una completa edificazione dell’area, tale da renderla incompatibile con un piano attuativo.

Nel caso di specie, risulta incontestato che l’area di via Razza

si colloca in una zona interamente compromessa sotto il profilo urbanistico, integralmente interessata da costruzioni e dotata di tutte le opere di urbanizzazione,

circostanza che da sola varrebbe, alla luce della giurisprudenza richiamata nella sentenza, ad escludere la necessità di un piano attuativo.

La situazione dei luoghi è ben rappresentata nella veduta area che segue.

Ma le sentenze vanno oltre, ritenendo che debba essere valorizzata la valutazione effettuata dall'amministrazione in punto congruità del grado di urbanizzazione al fine di escludere il piano attuativo.

Sotto questo profilo il T.A.R. Milano sottolinea come:

• al Comune spetti un amplissimo margine di discrezionalità nella valutazione della congruità del grado di urbanizzazione;
• al giudice amministrativo spetti un sindacato confinato al riscontro della palese illogicità ed irragionevolezza delle determinazioni assunte o al rilievo di errori di fatto idonei ad inficiare le determinazioni assunte;
• nel caso di specie, l’edifico in progetto prevede la realizzazione di cinque trilocali, dal primo piano al quinto piano, e un’ulteriore unità immobiliare posta su tre piani, dal sesto piano all’ottavo piano, con "manifesto scarso peso insediativo dell’intervento in un tale tipo di zona";
• il che a dire che "dall’esame documentale e dal contraddittorio processuale non si rinvengono elementi concreti tali da scalfire, sul piano della logicità e ragionevolezza, la scelta del Comune di consentire [...], l’intervento con P.d.C. senza la predisposizione di una pianificazione attuativa", non risultando dagli atti di causa una compromissione dei valori urbanistici o la necessità di correggere un disordine edificativo in atto ovvero la necessità di rivedere la situazione dei servizi a standard.

Legittima - e non semplicemente non sindacabile -, dunque, "la scelta comunale di assentire l’intervento in esame mediante titolo edilizio diretto, nonostante il superamento dei 25 mt di altezza del fabbricato".

La sentenza 21 luglio 2025 della Corte di Cassazione penale

Diverso approccio ha, invece, la Corte di Cassazione, investita del ricorso proposto nei confronti dell'ordinanza con cui il tribunale del riesame di Milano ha rigettato l'istanza di dissequestro proposta in uno degli ambiti (Parco delle Cave) interessati dalle indagini sull'urbanistica milanese.

Il 21 luglio 2025 la Corte ha, infatti, dichiarato manifestamente infondata la censura relativa all'applicazione dell'articolo 41 quinquies, comma 6, della L. 1150/42, esaminata nel merito al di là dei profili  legati al dedotto vizio di violazione di legge e al vizio, pure dedotto, di carenza di motivazione.

Con argomentazione complessa, la Corte - evidentemente conscia del peso che la decisione avrà nel prosieguo dei giudizi - afferma di condividere il rilievo esposto in ordinanza in punto violazione di legge, sia pure appoggiandosi a decisioni giurisdizionali amministrative datate (Consiglio di Stato, sentenze n. 511 dell’8 giugno 1971, n. 881 del 16 dicembre 1973 e n. 369 del 22 aprile 1977), per le quali "la norma in esame impone sempre e comunque il ricorso agli strumenti attuativi contemplati (nel caso di specie assenti), in presenza di interventi edilizi che posseggano le caratteristiche citate nella stessa disposizione". 

Viene, dunque, ancora una volta, valorizzato il dato letterale, vero anche - ad avviso della  Corte - che la tesi, "anche giurisprudenziale", secondo la quale in caso di zona già pienamente urbanizzata non sarebbe necessario lo strumento attuativo contemplato dall'art. 41 quinquies:

• da una parte, non troverebbe conforto nel dettato letterale di una disposizione "che non introduce eccezioni";
• dall'altra, "rischia di trascurare la soluzione del conseguente problema ove la si volesse accogliere": ossia "quello di individuare, attraverso chiari riferimenti normativi e valevoli in via generale, la sede nell'ambito della quale si dovrebbe addivenire alla certificazione di non necessità di nuovi interventi di urbanizzazione e di adeguatezza di quelli preesistenti nel supportare il nuovo intervento edilizio; con contestuale completezza, altresì, delle preesistenti opere di urbanizzazione anche nel quadro del rapporto del nuovo intervento con aggregati vicini".  

Anche volendo superare il dato letterale, il punto in cui ^calare^ la valutazione del grado di urbanizzazione del comparto non potrebbe che essere quello della

elaborazione del piano attuativo come luogo di accertamento della situazione urbanistica ed edilizia concreta, in funzione, alfine, della legittima realizzazione dell'intervento.

Di diverso avviso, ovviamente, il T.A.R. Milano, il quale sottende che l'elemento valutativo  può essere condotto nell'istruttoria relativa al titolo edilizio e, comunque, è il dato oggettivo che conta: questo l'elemento rilevante ai fini che qui interessano.

Per brevità si omettono le pur ampie  e argomentate riflessioni contenute nell'ordinanza in ordine alla non equivocità della lettera della norma, alle finalità perseguite, alla correlazione di sistema con l'articolo 13 della L. 1150/42, secondo il quale il piano regolatore generale è attuato a mezzo di piani particolareggiati di esecuzione, e  - infine - al portato, sul piano penale, di tale prospettiva normativa, che si esprime nella lottizzazione abusiva.

Le circolari e le delibere di indirizzo del Comune di Milano per gli edifici con altezza superiore a 25 metri

In questo quadro si inseriscono gli atti assunti dal Comune di Milano alla luce delle iniziative della Procura, ossia:

• la circolare 21 luglio 2023 n.1/2023 (Interventi edilizi con edifici di altezza superiore a 25 metri);
• la deliberazione G.C. 23 febbraio 2024 n. 199/2024 (Linee di indirizzo per lo sviluppo delle attività amministrative in materia urbanistico-edilizia);
• la deliberazione G.C. 7 maggio 2025 n. 552/2025 (Linee di indirizzo per lo sviluppo delle attività amministrative in materia urbanistico - edilizia);

la cui evoluzione può essere così sintetizzata.

La circolare 21 luglio 2023 n.1/2023 conferma che, secondo le disposizioni normative regionali vigenti e in base agli strumenti di pianificazione territoriale comunale, «la sola altezza degli edifici non è elemento discriminante per la scelta della modalità di attuazione, soprattutto in ambiti consolidati che non presentano criticità tali da imporre una significativa revisione del disegno urbanistico. Ne consegue che, in questi casi, l’intervento edilizio potrà avvenire con modalità diretta sia non convenzionata che convenzionata a seconda della categoria individuata nel P.G.T. e senza obbligo di ricorso a pianificazione attuativa».

La deliberazione G.C. 7 maggio 2025 n. 552/2025, prevede invece il ricorso al Piano Attuativo per gli interventi che prevedono il superamento dei 25 metri di altezza o una densità fondiaria superiore ai 3 mc/mq, «qualora siano in discostamento dalle norme morfologiche del PGT», con reperimento di aree a standard qualora la Superficie Territoriale sia superiore ai 20.000 mq.

Diversamente, nel caso di interventi «in attuazione delle norme morfologiche dei Nuclei di Antica Formazione» (art. 19.3a delle Norme di Attuazione del Piano delle Regole del vigente PGT), «o dei Tessuti urbani compatti a cortina all’interno di Ambiti contraddistinti da un Disegno urbano Riconoscibile» (art. 21.2.a delle Norme di Attuazione del Piano delle Regole del vigente PGT ), «si potrà procedere con Permesso di Costruire Convenzionato ai sensi del combinato disposto dell’art. 28 bis del DPR 380/2001 e dell’art. 14 comma 1bis della L.R. 12/2005», anche se superiori ai 25 metri di altezza e/o ai 3mc/mq.

Negli altri casi si potrà intervenire con titolo diretto, salvo che sia previsto un cambio di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante: nel qual caso «dovrà essere valutata la modalità più idonea per il conferimento delle dotazioni territoriali dovute, e se debbano essere reperite mediante cessione, asservimento di aree o loro monetizzazione», con ricorso al permesso di Costruire Convenzionato.

Il quadro generale e le prospettive di sistema

Nello stesso giorno in cui si svolgevano gli interrogatori degli indagati per i quali la Procura  ha chiesto l'arresto nel secondo filone, la giudice dell’indagini preliminari ha disposto il rinvio a giudizio per il fascicolo relativo all'intervento delle «Park Towers» a Crescenzago, evidentemente ritenendo di affidare al dibattimento le questioni relative all'interpretazione dell'articolo 41 quinquies.

Se questo è il quadro, pare poco utile, se non del tutto inutile, discutere da un lato di quale sia la corretta interpretazione della norma in questione, e dall'altro di quanto il sindacato del giudice penale sui titoli abilitativi possa essere svincolato dalle categorie di riferimento.

Il punto è la certezza del diritto, ossia la difesa del principio di coerenza complessiva del sistema alla quale l’individuo deve pur poter fare affidamento.

Il silenzio del legislatore nella scrittura dei testi unici dell'urbanistica e dell'edilizia non è di buon auspicio.