Affitti turistici e poteri di regolazione comunale

• La fattispecie
• Il ricorso al TAR Firenze
• I motivi di ricorso
• La sentenza n. 916/2026
• Il panorama giurisprudenziale di riferimento

La fattispecie

Per contrastare gli effetti negativi del turismo di massa nel centro storico (patrimonio Unesco dal 1982), il Comune di Firenze ha introdotto una regolamentazione delle locazioni turistiche brevi attraverso un percorso così articolato:

• 2023: prima variante al regolamento urbanistico, poi abbandonata con l'approvazione del nuovo piano operativo;
• luglio 2024: adozione della nuova variante al piano operativo, che introduce l'uso "residenza temporanea" (comprensivo degli affitti brevi) e ne vieta il nuovo insediamento nel nucleo storico (Zona A/A1) (del. C.C. n. 57/2024) ;
• aprile 2025: approvazione definitiva della variante al piano operativo, adeguata alla legge regionale n. 61/2024 entrata nel frattempo in vigore (del. C.C. n. 19/2025);
• aprile 2025: recepimento nelle NTA del nuovo piano operativo in uno con l'approvazione della  conformazione del piano strutturale e del piano operativo al Piano di Indirizzo  Territoriale (PIT) con valenza di piano paesaggistico (del. C.C. n. 20/2025);
• maggio 2025: approvazione del "Regolamento per le Locazioni Turistiche Brevi" sulla scorta della facoltà introdotta dall'art. 59 della legge regionale n. 61/2024 e congelamento del numero di affitti brevi nella Zona A ai soli immobili già destinati a tale uso nel 2024 (del. C.C. n. 27/2025).

L'evoluzione della normativa locale si muove nel solco della legge regionale n. 61/2024, con la quale i Comuni capoluogo sono stati autorizzati a regolamentare il settore tramite autorizzazioni quinquennali e limiti per zona: la normativa è stata confermata  dalla Corte costituzionale che, con sentenza n. 186/2025, ha respinto i ricorsi proposti dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Per comprendere l'impatto degli affitti turistici su Firenze, bastino i dati riportati in sentenza (§ 18): 

Le difese del Comune sottolineano i risultati dello studio sul portale Airbnb (una delle principali piattaforme telematiche – se non la principale – di intermediazione tra domanda e offerta di locazioni turistiche) riportati nella relazione di accompagnamento alla variante impugnata, dai quali si ricava che: l’82% degli annunci riguarda interi alloggi; gli alloggi sono occupati mediamente 93 notti/anno; l’89,1% riguarda locazioni turistiche, non oggetto di titolo amministrativo; il 98,4% riguarda prenotazioni di durata molto breve (1/2 notti); il 71,5% degli annunci è promosso da host che gestiscono un numero superiore a 10 alloggi; nell’area Unesco (un territorio che corrisponde ad appena il 5% della superficie comunale) sono ubicati i due terzi degli appartamenti messi a disposizione nella piattaforma.

Il ricorso al TAR Firenze

Nei confronti della delibera consiliare n. 57 del 30 luglio 2024 con la quale è stata adottata la variante al piano operativo comunale, otto società operanti nel settore degli affitti brevi e della gestione immobiliare hanno proposto ricorso al TAR Firenze, chiedendo l’annullamento della delibera, previa sospensione cautelare dei suoi effetti.

Al ricorso ha fatto seguito l'impugnazione, tramite motivi aggiunti, delle delibere n. 19/2025 e 20/2025 portanti approvazione della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo e della conformazione del piano strutturale e del piano operativo al PIT con valenza di piano paesaggistico, le quali  hanno reso improcedibile il ricorso introduttivo verso la delibera n. 57/2024, di adozione della variante.

Discusso all’udienza pubblica del 19 febbraio 2026, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

I motivi di ricorso

I ricorrenti hanno contestato:

1. l’illegittimità derivata della delibera di approvazione della variante (primo motivo aggiunto);
2. l'avere l’ente ecceduto le proprie competenze urbanistiche per disciplinare indirettamente le locazioni turistiche brevi, materia riservata allo Stato o alla Regione. Secondo i ricorrenti, la creazione della categoria “residenza temporanea” all’interno dell’uso residenziale sarebbe finalizzata unicamente a limitare la libertà dei proprietari di concedere immobili in locazione breve, in contrasto con la normativa nazionale e regionale che considera tali immobili comunque a destinazione residenziale (secondo motivo aggiunto);
3. l'improprio utilizzo della procedura semplificata di approvazione, senza che ne ricorressero i presupposti di legge, comprimendo così le garanzie partecipative degli operatori e dei proprietari interessati. Inoltre, si contestava che l’Amministrazione abbia fatto riferimento alla precedente verifica di assoggettabilità a VAS svolta per altra variante urbanistica, anziché avviare una nuova procedura di verifica ambientale specifica per la variante in esame (terzo motivo aggiunto);
4. la violazione dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001, come modificato dal decreto “Salva Casa”, poiché il Comune avrebbe introdotto un divieto assoluto di utilizzo per residenza temporanea nel centro storico, anziché limitarsi a prevedere specifiche condizioni urbanistiche. Contestata anche la mancanza di un’adeguata istruttoria sull’effettivo aumento del carico urbanistico derivante dagli affitti brevi, mentre il divieto, si affermava, non avrebbe ridotto il turismo, bensì spostato i pernottamenti verso le periferie, con possibili effetti negativi sulla vivibilità urbana (quarto motivo aggiunto);
5. l’erronea individuazione della diffusione delle locazioni turistiche brevi quale causa della pressione del turismo di massa sul centro storico Unesco e della fuga dei residenti dal centro storico (quinto motivo aggiunto);
6. l'uso distorto dell’art. 81 del regolamento del Consiglio comunale, che disciplina lo strumento del coordinamento tecnico, destinato alla sola correzione di errori materiali e sintattici, della numerazione degli articoli e degli eventuali rinvii, non consentendo di intervenire su disposizioni oggetto di un procedimento separato che, come quello finalizzato all’approvazione di un piano urbanistico, è presidiato da specifiche garanzie partecipative (sesto motivo aggiunto);
7. la confusione di profili legati all’attività economica delle locazioni turistiche con la destinazione urbanistica degli immobili. In particolare, si contesta l’incertezza nella definizione dei “nuovi insediamenti” di residenza temporanea, poiché il Comune avrebbe fatto riferimento a criteri estranei alla disciplina urbanistica, come l’iscrizione al portale per l’imposta di soggiorno. Contestata, inoltre, la mancanza di chiarezza sul regime applicabile agli immobili già destinati a locazioni turistiche nel caso in cui tale utilizzo venga interrotto per un certo periodo di tempo (settimo motivo aggiunto).

Nessuno dei motivi verrà ritenuto fondato.

La sentenza n. 916/2026

Il TAR si pronuncia con sentenza n. 916 depositata il 14 maggio 2026.

In via preliminare, la decisione evidenzia come l'intervenuta approvazione della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo (del. C.C. n. 19/2025), e la conformazione del piano strutturale e del piano operativo al PIT (del. C.C. n. 20/2025), hanno reso improcedibile il ricorso introduttivo avverso la delibera n. 57/2024, di adozione della stessa variante.

Nel merito, il TAR affronta in prima battuta il secondo e il quarto dei motivi aggiunti di ricorso, tralasciando il primo motivo aggiunto – con il quale è dedotta l’illegittimità derivata della delibera di approvazione della variante –, ritenendoli strettamente connessi.

I ricorrenti sostenevano, in sintesi, che:

• il Comune avrebbe introdotto un divieto assoluto illegittimo di “residenza temporanea” per locazioni turistiche brevi, eccedendo i limiti consentiti dall’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001, come modificato dal c.d. “Salva Casa”;
• il mutamento d’uso all’interno della categoria residenziale dovrebbe essere sempre consentito, mentre il Comune avrebbe imposto un blocco generalizzato;
• mancava un’adeguata istruttoria sul reale incremento del carico urbanistico derivante dagli affitti brevi;
• il divieto non ridurrebbe il turismo, ma sposterebbe semplicemente i pernottamenti verso le periferie, con effetti negativi altrove.

Il TAR ha respinto tali censure ritenendole infondate, affermando che:

• il Comune ha esercitato legittimamente il proprio potere di pianificazione urbanistica, intervenendo sulla disciplina degli usi del territorio;
• la normativa statale e regionale consente ai Comuni di introdurre limitazioni anche all’interno della stessa categoria funzionale, purché motivate da esigenze urbanistiche;
• le valutazioni comunali sugli effetti dell’overtourism (spopolamento del centro storico, aumento dei prezzi degli immobili, riduzione degli alloggi per residenti, pressione sui servizi pubblici e incremento dei costi collettivi) non risultano illogiche o arbitrarie;
• le contestazioni dei ricorrenti si risolvono in valutazioni alternative, ma non dimostrano errori manifesti dell’Amministrazione.

Il TAR richiama inoltre la giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte di Giustizia dell'Unione Europea, secondo cui il fenomeno degli affitti brevi può produrre effetti negativi sul mercato abitativo e sull’equilibrio urbano, legittimando misure restrittive dirette a tutelare la residenza stabile e l’assetto del territorio.

Infine, il Collegio evidenzia che la disciplina urbanistica e quella turistica sono distinte ma compatibili: pertanto il Comune poteva intervenire urbanisticamente anche prima della nuova legge regionale toscana sul turismo, vietando nuovi insediamenti di locazioni turistiche brevi in determinate aree cittadine.

I ricorrenti sostenevano che:

• il Comune di Firenze avrebbe usato impropriamente il potere urbanistico per disciplinare, in realtà, il mercato delle locazioni turistiche, materia riservata allo Stato o alla Regione;
• la creazione della categoria di “residenza temporanea” sarebbe artificiosa e finalizzata solo a comprimere il diritto dei proprietari di locare gli immobili;
• le locazioni turistiche brevi, secondo la normativa nazionale, mantengono natura residenziale e non giustificherebbero una distinta sotto-categoria urbanistica;
• la nuova legge regionale sul turismo già prevedeva specifici strumenti di regolazione, senza autorizzare il Comune a introdurre divieti urbanistici così incisivi.

Il TAR ha respinto anche queste censure, affermando che:

• il Comune ha agito nell’ambito della propria competenza urbanistica, incidendo sugli usi del territorio e non direttamente sulla disciplina civilistica dei contratti di locazione;
• la pianificazione urbanistica può legittimamente distinguere gli usi degli immobili in funzione dell’impatto sul territorio e sul carico urbanistico;
• la normativa statale e regionale consente ai Comuni di introdurre limitazioni e condizioni anche all’interno della stessa categoria funzionale;
• la disciplina delle locazioni turistiche brevi presenta evidenti connessioni con il governo del territorio, specie in presenza di fenomeni di overtourism e desertificazione residenziale del centro storico.

Il Collegio richiama inoltre la giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo cui la destinazione d’uso degli immobili incide sul fabbisogno di servizi pubblici e sull’assetto urbanistico complessivo, giustificando quindi l’intervento regolatorio degli enti territoriali.

Secondo il TAR, dunque, il Comune non ha invaso competenze statali o regionali, ma ha esercitato un potere urbanistico legittimo e coerente con il quadro normativo vigente.

Nel paragrafo 17 della sentenza il TAR Toscana esamina il quinto motivo di ricorso, con cui le società ricorrenti contestavano la ragionevolezza e proporzionalità della variante urbanistica che limita le nuove locazioni turistiche brevi nel centro storico di Firenze.

I ricorrenti sostenevano, in sintesi, che:

• il Comune avrebbe erroneamente attribuito agli affitti brevi la responsabilità principale del turismo di massa e dello spopolamento del centro storico;
• le vere cause sarebbero invece altre, come il turismo giornaliero, l’estensione della ZTL, la riduzione dei parcheggi per residenti e le politiche comunali di promozione di eventi e manifestazioni;
• vi sarebbe contraddittorietà nel vietare nuove locazioni brevi mentre vengono autorizzati hotel di grandi dimensioni e studentati di lusso in area UNESCO;
• la misura sarebbe sproporzionata, discriminatoria e lesiva dell’affidamento degli operatori economici.

Il TAR ha respinto integralmente tali censure, ritenendo la variante ragionevole e adeguatamente motivata.

Secondo il Collegio:

• il Comune ha svolto una dettagliata istruttoria, basata su dati concreti relativi alla crescita degli affitti brevi, alla riduzione della residenza stabile e agli effetti della gentrificazione turistica nel centro storico UNESCO;
• la diffusione delle locazioni brevi è stata ritenuta fenomeno idoneo ad alterare l’equilibrio urbano, incidendo sul mercato abitativo, sulla composizione sociale e sui servizi pubblici;
• le valutazioni dell’Amministrazione non appaiono manifestamente illogiche o arbitrarie e rientrano nella discrezionalità pianificatoria del Comune.

Il TAR evidenzia inoltre che:

• il divieto riguarda solo i nuovi insediamenti e non colpisce le attività già esistenti;
• la misura è temporalmente limitata alla durata del piano operativo;
• il Comune ha ritenuto necessario arrestare l’ulteriore espansione degli affitti brevi per favorire il ritorno della residenza stabile nel centro storico.

Quanto alla disparità di trattamento rispetto ad hotel e strutture ricettive, il TAR osserva che:

• le locazioni brevi incidono in modo diverso sul tessuto urbano rispetto alle strutture alberghiere, perché utilizzano immobili a destinazione residenziale;
• nell’area UNESCO gli affitti brevi rappresentano circa due terzi dei posti letto disponibili, giustificando quindi una disciplina specifica;
• limitare hotel e strutture turistico-ricettive non sarebbe funzionale all’obiettivo di recuperare la residenza stabile, poiché tali attività operano già in immobili con destinazione turistico-ricettiva e non residenziale.

Infine, il TAR esclude qualsiasi profilo discriminatorio vero che:

• il centro storico di Firenze costituisce un’area unica, patrimonio UNESCO, con caratteristiche eccezionali sotto il profilo artistico, culturale e urbanistico;
• tale peculiarità giustifica un trattamento differenziato rispetto alle altre zone della città;
• non vi è violazione del principio di uguaglianza, perché le situazioni poste a confronto non sono omogenee.

Il Collegio richiama anche la giurisprudenza europea e costituzionale, secondo cui le limitazioni agli affitti brevi possono essere giustificate da esigenze imperative di interesse generale, quali la tutela dell’accesso alla casa e dell’equilibrio urbano.

Nel paragrafo 18 il TAR Toscana affronta il sesto motivo di ricorso, con cui le società ricorrenti contestavano le modalità procedimentali con cui il Comune di Firenze aveva inserito la variante sulle locazioni turistiche brevi nel nuovo piano operativo.

I ricorrenti sostenevano che:

• il Comune avrebbe fatto un uso distorto dell’art. 81 del regolamento del Consiglio comunale, relativo al “coordinamento tecnico”;
• tale strumento sarebbe utilizzabile solo per correzioni materiali, rinvii o aspetti formali, e non per introdurre modifiche sostanziali alle norme urbanistiche;
• l’inserimento della variante nelle NTA del nuovo piano operativo avrebbe aggirato le garanzie partecipative proprie del procedimento urbanistico;
• vi sarebbe quindi stata violazione dei principi di trasparenza, correttezza, buon andamento e partecipazione procedimentale.

Il TAR ha respinto anche questa censura, ritenendola infondata.

Secondo il Collegio:

• il recepimento delle disposizioni della variante nel nuovo piano operativo non ha introdotto contenuti nuovi o diversi rispetto a quelli già approvati con la deliberazione urbanistica specificamente dedicata alle locazioni turistiche brevi;
• il coordinamento tecnico si è limitato a trasporre nelle NTA del piano operativo una disciplina già oggetto di autonomo procedimento amministrativo e già sottoposta alle forme di pubblicità e partecipazione previste dalla legge;
• non si è quindi verificata alcuna elusione delle garanzie procedimentali o partecipative.

Il TAR evidenzia inoltre che:

• le disposizioni contestate erano già state adottate e approvate attraverso il regolare procedimento urbanistico;
• la successiva operazione di coordinamento aveva natura meramente ricognitiva e sistematica, necessaria per armonizzare il testo del piano operativo con la variante approvata;
• non vi è stata alcuna modifica sostanziale “occulta” o introdotta senza confronto pubblico.

Di conseguenza, il Collegio conclude che il Comune ha agito in modo coerente con il quadro normativo regionale e regolamentare, senza violare i principi di trasparenza o partecipazione amministrativa.

Con il settimo motivo di ricorso le società ricorrenti contestavano soprattutto l’incertezza applicativa della disciplina urbanistica introdotta dal Comune di Firenze sulle locazioni turistiche brevi.

I ricorrenti sostenevano, in particolare, che:

• la normativa introdotta dalla variante sarebbe stata poco chiara e di difficile applicazione;
• non sarebbe stato definito adeguatamente il regime delle attività già esistenti o temporaneamente sospese;
• il sistema avrebbe creato incertezza giuridica e rischi di applicazione arbitraria da parte dell’Amministrazione;
• la disciplina urbanistica si sarebbe sovrapposta in modo incoerente alla nuova normativa regionale sul turismo.

Il TAR ha respinto anche questo motivo, ritenendolo in parte inammissibile e in parte infondato.

Secondo il Collegio:

• la censura relativa alle attività temporaneamente cessate è inammissibile per carenza di interesse concreto e attuale, poiché nessuno dei ricorrenti si trovava realmente in tale situazione né aveva ricevuto un diniego dal Comune;
• le contestazioni risultavano quindi meramente ipotetiche ed esplorative.

Nel merito, il TAR ha affermato che:

• la disciplina urbanistica è sufficientemente chiara nell’individuare gli immobili interessati dal divieto;
• la norma fa riferimento all’uso concretamente in atto dell’immobile come locazione turistica breve ai sensi dell’art. 59 della legge regionale Toscana n. 61/2024 oppure come struttura extra-alberghiera;
• il sistema urbanistico comunale e quello turistico regionale operano parallelamente e in modo coerente.

Il Collegio sottolinea inoltre che la legge regionale n. 61/2024 ha introdotto un regime autorizzatorio, un contingente numerico e un registro comunale delle locazioni turistiche, e che tali strumenti regionali non escludono, ma si affiancano, al potere urbanistico del Comune di vietare nuovi insediamenti in determinate aree della città.

In conclusione, il TAR ritiene che non vi sia alcuna indeterminatezza tale da rendere illegittima la variante, né alcun contrasto tra disciplina urbanistica comunale e normativa regionale sul turismo.

Il panorama giurisprudenziale di riferimento

DirittoPa dedica una pagina specifica al tema degli affitti brevi.

La pagina dà conto dell’evoluzione della giurisprudenza amministrativa, costituzionale ed europea in materia di bed and breakfast, locazioni turistiche e affitti brevi, mostrando come il fenomeno sia progressivamente passato da attività considerata espressione pressocchè libera del diritto di proprietà a fenomeno suscettibile di incisiva regolazione pubblica per ragioni urbanistiche, sociali e abitative.

Se secondo un primo approccio - sposato dalle associazioni di proprietari - gli affitti brevi erano generalmente ricondotti all’ambito civilistico della locazione e considerati compatibili con la destinazione residenziale dell’immobile, senza necessità di particolari limitazioni urbanistiche, la giurisprudenza ha avviato un percorso teso a valorizzare sempre di più la “funzione sociale” della proprietà prevista proprio dall’articolo 42 Cost., evidenziando come il diritto dominicale non sia assoluto ma debba conciliarsi con interessi collettivi di rilievo costituzionale. In particolare, i giudici hanno progressivamente riconosciuto che l’utilizzo massivo degli immobili per affitti turistici brevi può produrre effetti distorsivi sul tessuto urbano: spopolamento dei centri storici, riduzione dell’offerta abitativa per residenti, incremento dei canoni di locazione, gentrificazione e alterazione dell’identità sociale dei quartieri (Cons. Stato, Sez. IV, 15/04/2025 n 3258).

La giurisprudenza più recente — richiamata anche dal TAR Toscana nella sentenza n. 916/2026 — si colloca ormai in questa seconda prospettiva, dove la proprietà immobiliare viene considerata non solo come bene individuale, ma anche come elemento funzionale all’equilibrio urbanistico e sociale della città. Da qui la crescente legittimazione di interventi pubblici limitativi, purché proporzionati e motivati.

In quest'ottica, particolare rilievo assume la giurisprudenza della Corte costituzionale, che ha affermato come il governo del territorio possa incidere sugli usi degli immobili quando tali usi generano impatti collettivi rilevanti. In questa linea interpretativa, gli affitti brevi non vengono più considerati una mera modalità neutra di esercizio della proprietà, ma un fenomeno economicamente e urbanisticamente rilevante, suscettibile di pianificazione e regolazione (Corte costituzionale 16/12/2025 n. 186).

Di assoluto rilievo, in questo contesto, è la decisione della Corte giustizia UE grande sezione, 22/09/2020, n.724, nota come sentenza “Cali Apartments”, che ha riconosciuto la compatibilità con il diritto europeo di sistemi autorizzatori e limitazioni agli affitti brevi quando finalizzati a contrastare la scarsità di alloggi e le tensioni del mercato immobiliare. Secondo la Corte, l’alloggio costituisce un bene essenziale e la tutela dell’accesso alla casa integra un motivo imperativo di interesse generale.

L’evoluzione giurisprudenziale descritta conduce dunque a una lettura “conformata” dell’art. 42 Cost.: il proprietario conserva il diritto di utilizzare economicamente il bene, ma tale facoltà incontra limiti sempre più marcati quando l’uso turistico intensivo dell’immobile compromette interessi pubblici come il diritto all’abitazione, la residenza stabile, l’equilibrio urbano e la tutela del patrimonio storico-culturale.

In sintesi, il filo conduttore dell’evoluzione giurisprudenziale è il passaggio da una concezione individualistica della proprietà immobiliare a una sua concezione funzionale e relazionale, coerente con la funzione sociale prevista dall’art. 42 Cost., nella quale l’interesse del proprietario deve essere bilanciato con le esigenze della collettività urbana.

La sentenza del T.A.R. Toscana, Firenze, n. 916 del 2026 si colloca autorevolmente in questo contesto.