La competenza alla approvazione dei piani attuativi conformi dopo il D.L. Sviluppo

I. – Il D.L. Sviluppo e la sua applicazione.

Si è già evidenziato come la previsione di cui alla lettera b) della disposizione, determinando il passaggio della competenza all’approvazione dei piani attuativi conformi dal Consiglio Comunale alla Giunta, lasci perplessi per più d’una ragione, a cominciare dal contrasto con l’art. 42, comma 2, lett. b) del T.U. sugli Enti Locali che, non modificato né espressamente abrogato dalla norma in esame, continua a prevedere la competenza del Consiglio.

Tale previsione, inoltre, non è scevra dal sollevare dubbi di legittimità costituzionale rispetto al riparto della competenza legislativa operato all’art. 117 Cost.

II. Il difficile rapporto con l’art. 42 del T.U.E.L..

Seppur in linea teorica coerente con la ratio del perseguimento della ^semplificazione amministrativa^ che infonde tutto il corpo normativo del Decreto Sviluppo, la disposizione normativa svela una serie di problematicità sotto molteplici aspetti.

In primo luogo è stato evidenziato come, da un punto di vista squisitamente politico, la competenza all’approvazione dei piani attuativi sia così attribuita ad un organo di maggioranza, determinando una netta incisione del dibattito e del confronto sul contenuto dei singoli interventi, facendo di fatto venir meno il ruolo dell’opposizione. Tale rilievo, tuttavia, non pare decisivo. I piani di cui si discute devono essere conformi allo strumento urbanistico vigente, dunque ad un Piano Regolatore votato, seppur in passato, a maggioranza dal Consiglio comunale. Inoltre è sempre prevista la possibilità per i terzi interessati di presentare osservazioni al piano attuativo prima della sua approvazione e nulla vieta che sia proprio il Consiglio ad usufruire di tale strumento.

In secondo luogo, da un punto di vista strettamente normativo, appare invece difficilmente negabile  il contrasto con la disciplina pregressa, e tuttora in vigore, del Testo Unico sugli Enti Locali, D.Lgs. 267/2000, e della Legge n. 136 del 30 aprile 1999, in tema di edilizia residenziale pubblica, vero che l’art. 42, comma 2, lettera b), prevede espressamente la competenza del Consiglio per i piani territoriali ed urbanistici.

Difficile concordare con chi sostiene che non si configuri un reale contrasto tra le due norme, riferendosi l’art. 42 TUEL ai piani territoriali ed urbanistici senza alcuna aggettivazione, lasciando dunque aperta la possibilità per il legislatore di prevedere una diversa competenza per l’approvazione dei piani conformi. Una netta smentita viene infatti dall’art. 22 della legge n. 136 ^Piani attuativi degli strumenti urbanistici^, che prevede espressamente la competenza del Consiglio comunale all’approvazione dei piani attuativi di iniziativa privata "conformi alle norme ed agli strumenti urbanistici vigenti".

La competenza prevista dall’art. 42 TUEL riguarda dunque tutti i piani territoriali ed urbanistici, senza possibilità di arbitrarie esclusioni, ed il contrasto con l’art. 5 L. 106/2011 è innegabile.

Senza diffondersi sui criteri di risoluzione dei contrasti normativi e sulla portata della norma di salvaguardia di cui all’art. 1 del TUEL, un apporto sostanziale alla questione pare venire da quell’orientamento dottrinale per cui leggi ed atti equiparati possono sempre abrogare una normativa anteriore, anche in violazione della disposizione che ne prevede la sola modifica espressa.

Solo ritenendo, come Mario Viviani, che con l’utilizzo del termine ^approvati^ il Legislatore del Decreto Sviluppo abbia voluto mantenere in capo al Consiglio comunale la competenza all’adozione dei piani attuativi, devolvendo alla Giunta la sola approvazione, pare quindi potersi scongiurare l’abrogazione tacita dell’art. 42, comma 2, lettera b) del TUEL.

III. I dubbi di costituzionalità sollevati dalla lettera b) del comma 13 dell’articolo 5 della L. 106/2011.

La materia del ^governo del territorio^ appartiene alla competenza legislativa concorrente ai sensi dell’art. 117 cost. e, a meno di riconoscere che, sulla base di ^obiettive esigenze unitarie^, lo Stato abbia legittimamente attratto la competenza regionale alla normativa di dettaglio – cosa che qui non può certo ammettersi –, la modifica delle competenze all’interno dei Comuni pare difficilmente qualificabile come ^principio fondamentale^ di competenza statale.

A parere di chi scrive pare arduo sostenere che il termine di sessanta giorni ^concesso^ alla Regioni per promulgare una proprio legge in materia, possa valere a ^salvare^ la violazione della competenza concorrente.

Nel nostro caso il termine è scaduto lo scorso 12 settembre e nessuna Regione ha sollevato la questione davanti alla Corte Costituzionale ex art. 127 Cost. I singoli Comuni, da parte loro, non hanno la possibilità di adire direttamente la Corte Costituzionale, potendo la questione essere sollevata solo in via incidentale all’interno di un giudizio di cui dovrebbero esser parte. 

IV. L’attività legislativa delle Regioni dal 13 luglio al 12 settembre 2011.

Trascorsi i previsti sessanta giorni dall’entrata in vigore della legge di conversione del Decreto è allora opportuno verificare come tale disposizione sia stata recepita dalle Regioni che hanno esercitato la propria competenza legislativa. Senza pretesa di esaustività, allo stato attuale questo è il quadro.

• la Regione Lombardia con nota della Direzione Generale Territorio e Urbanistica datata 7 settembre 2011 ha interpretato il termine ^approvati^ come comprensivo anche della fase di adozione del piano attuativo. Desta allora quantomeno stupore il progetto di legge del nuovo Piano Casa Lombardia, pubblicato da ANCI Lombardia sul proprio sito con la circolare n. 118/2011 del 21 ottobre 2011, il quale, all’art. 15 ^Approvazione dei piani attuativi conformi^, richiama gli artt. 14, commi 1,4 e 4bis, e 25, comma 8, della l.r. 12/2005, che prevedono la generale competenza del Consiglio. Il 26 ottobre scorso l’ANCE Lombardia ha presentato un emendamento a tale articolo, condividendo lo spirito del trasferimento della competenza alla Giunta e proponendo una soluzione del tutto simile a quella già presa dalla Regione Puglia.
• la Regione Puglia, con L.R. n. 21 dell’1 agosto 2011 B.U.R. n. 121 del 2 agosto 2011 (Piano Casa Puglia), all’art 10 ^Formazione dei piani attuativi^ ha confermato il passaggio di competenza alla Giunta, pur prevedendo una sorta di ^clausola di salvezza^ per il Consiglio.
• la Regione Toscana ha dato attuazione alle disposizioni contenute nel D.L. Sviluppo con la legge regionale n. 40 del 5 agosto 2011 B.U.R. n. 41 del 10 agosto 2011, che nulla ha innovato per i piani attuativi. La disciplina di riferimento rimane dunque quella contenuta all’art. 69 della l.r. 1/2005 ^Approvazione dei piani attuativi^.
• la Regione Lazio ha promulgato la legge regionale n. 10 del 13 agosto 2011, Supplemento ordinario al B.U.R. n. 32 del 27 agosto 2011 “Modifiche alla legge regionale 11 agosto 2009, n. 21 (Piano Casa Lazio). L’art. 5, comma 19, prevede la sostituzione dell’art. 1bis della l.r. 36/1987 – che demandava la competenza all’approvazione dei piani attuativi conformi al Consiglio – con altro che la attribuisce alla giunta.
• la Giunta Regionale dell’Emilia Romagna, infine, il 12 settembre 2011, con la delibera n. 1281/2001, pubblicata sul B.U.R. 147 del 28 settembre 2011, ha offerto ^Indicazioni applicative^ in base alle quali ha concluso per ^l’operatività a pieno regime^ della lettera b) del comma 13, dell’art. 5 della l. 106/2011 dal 12 settembre 2011.

V. I margini di manovra delle Regioni a statuto ordinario scaduto il termine del 12 settembre 2012

I legislatori regionali fino ad ora intervenuti, fatta eccezione per quello pugliese con la prevista ^clausola di salvezza^, hanno recepito alla lettera la previsione del passaggio di competenza tra Consiglio comunale e Giunta prevista dalla legge 106/2011.

Occorre allora interrogarsi sulla possibilità per le Regioni che non hanno ancora legiferato al riguardo di farlo ora, con il Piano Casa 2011, entro il prossimo 10 novembre. La formulazione della lettera b) del comma 13 dell’art. 5 è, neanche a dirlo, ambigua:

(…) decorso il termine di sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, e sino all'entrata in vigore della normativa regionale (…)

Delle due, l’una:

• o lo spazio di intervento delle Regioni a statuto ordinario corre dal 12 settembre al momento di entrata in vigore di una qualsiasi legge regionale che provveda diversamente;
• o lo spazio di intervento delle Regioni a statuto ordinario corre dal 12 settembre sino al momento di entrata in vigore delle ^leggi regionali specifiche^ che, secondo quanto previsto dal comma 9 dell’art. 5, avrebbero dovuto essere approvate entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto (entro il 12 settembre).

La prima indicazione  si concretizza in una serie di ^step temporali di disciplina^:

• dal 13 luglio all’11 settembre: in vigore la ^vecchia^ disciplina del T.U.E.L.;
• dal 12 settembre fino all’entrata in vigore delle leggi regionali: applicazione della normativa ^speciale^ della L. 106/2011;
• dopo l’entrata in vigore delle leggi regionali, promulgabili senza limiti di tempo: operatività della ^specialissima^ disciplina regionale.  

A favore della seconda indicazione potrebbero deporre:

• il comma 11, che, richiamando il termine del comma 9 e prevedendo dopo il suo decorso ^e sino all’entrata in vigore della normativa regionale^ l’applicazione dell’art. 14 del dpr 380/2001, fa intendere di riferirsi proprio a quelle ^leggi specifiche^ da approvare entro tale termine;
• il successivo comma 14, che, prevedendo l’immediata applicazione del comma 9 alle Regioni che non abbiano provveduto all’approvazione delle ^specifiche leggi regionali^, decorsi 120 giorni dall’entrata in vigore della legge di conversione, fa espressa menzione proprio di quelle leggi specifiche.

L'atteso intervento regionale, se non troverà opposizione da parte del Governo, risolverà la questione.