L.r. Lombardia n. 31/2014: nozione di consumo di suolo e linee di indirizzo della pianificazione comunale.

Finalità della l.r. 31/2014

Fine dichiarato della normativa regionale è quello di

concretizzare sul territorio della Lombardia il traguardo previsto dalla Commissione europea di giungere entro il 2050 a una occupazione netta di terreno pari a zero.

L'enunciazione è contenuta nell'art. 1, comma 3.

È a questo scopo che la legge detta puntuali disposizioni affinché gli strumenti di governo del territorio, nel rispetto dei criteri di sostenibilità e di minimizzazione del consumo di suolo, orientino gli interventi edilizi prioritariamente verso le aree già urbanizzate, degradate o dismesse, sottoutilizzate da riqualificare o rigenerare (art. 1, comma 1).

Metodologie di scopo

Il traguardo del consumo zero nel 2050 è raggiunto, nelle intenzioni del legislatore, attraverso strumenti tra loro coordinati. 

Il primo consiste nella fissazione nel Piano Territoriale Regionale (PTR) delle modalità di determinazione e quantificazione dei criteri ("indici") necessari per misurare il consumo di suolo, l'adeguamento degli strumenti di pianificazione di area vasta (PTCP e città metropolitane) a quanto determinato dal PTR e, quindi, il successivo allineamento delle previsioni urbanistiche delle amministrazioni locali (PGT) (art. 5, commi 1/3).

Il secondo nella messa a regime dell'obbiettivo della riduzione del consumo di suolo, attraverso modifiche puntuali della l.r. n. 12/2005 in tema di pianificazione e monitoraggio (art. 3).

Il terzo in misure di incentivazione, per le amministrazioni come per i privati (art. 4).

Il quarto in misure transitorie per le amministrazioni locali consistenti:

• in un regime moratorio per le varianti ai PGT (art. 5, commi 4/5):
• nella accelerazione della approvazione dei piani attuativi connessi alle previsioni degli strumenti urbanistici vigenti (art. 5, commi 6/9);
• nella maggiorazione del costo di costruzione, valevole fino all'adeguamento dei PGT (art. 5, comma 10).

La nozione di consumo di suolo e di bilancio ecologico

La l.r. 31/2014 non contiene un divieto tout court di consumo di nuovo suolo.

Contiene invece un insieme di disposizioni volte a far sí che la pianificazione territoriale, a partire da quella di scala regionale per giungere sino a quella locale, sia volta a consentire nuovo consumo di suolo solo allorché sia completata la rigenerazione dell'esistente (art. 2, c. 3), nell'ottica di giungere entro il 2050 ad una occupazione netta di terreno pari a zero (art. 1, c. 4).

Se, quindi, il consumo di nuovo suolo è possibile solo a queste condizioni, è necessario definire cosa si debba intendere per "suolo" e suo "consumo".

L'espressione "consumo di suolo" compare 31 volte nella l.r. 31, titoli delle disposizioni compresi.

Ai fini che interessano le ricorrenze rilevanti sono due: quella contenuta nelle lettere c) e d) del comma 1 dell'articolo 1, che definiscono le espressioni

-  "consumo di suolo" (lettera c)

la trasformazione, per la prima volta, di una superficie agricola da parte di uno strumento di governo del territorio, non connessa con l'attività agro-silvo-pastorale, esclusa la realizzazione di parchi urbani territoriali e inclusa la realizzazione di infrastrutture sovra comunali; il consumo di suolo è calcolato come rapporto percentuale tra le superfici dei nuovi ambiti di trasformazione che determinano riduzione delle superfici agricole del vigente strumento urbanistico e la superficie urbanizzata e urbanizzabile;

 - "bilancio ecologico del suolo" (lettera d)

la differenza tra la superficie agricola che viene trasformata per la prima volta dagli strumenti di governo del territorio e la superficie urbanizzata e urbanizzabile che viene contestualmente ridestinata nel medesimo strumento urbanistico a superficie agricola. Se il bilancio ecologico del suolo è pari a zero, il consumo di suolo è pari a zero;

Premesso che a norma dell'art. 1, comma 1, lettera a), per "superficie agricola" si intendono

i terreni qualificati dagli strumenti di governo del territorio come agro-silvo-pastorali;

la lettura piana di queste norme ci dice che:

• il suolo interessato ai fini di impedirne il consumo è solo quello azzonato come agricolo;
• la trasformazione rilevante ai fini della l.r. 31 è la modifica della sua destinazione in una non connessa con l'attività agro-silvo-pastorale. Non rilevano le modifiche operate per consentire la realizzazione di parchi urbani territoriali, mentre sono incluse quelle connesse alla realizzazione di infrastrutture sovra comunali (lettera c);
• il divieto di consumo di suolo (agricolo) non opera ^cristallizzando^ le destinazioni (agricole) esistenti ma attraverso un bilanciamento tra superfici agricole interessate da "nuovi" ambiti di trasformazione e superfici urbanizzate o urbanizzabili che vengono ricondotte a superfici agricole.

Se il saldo delle trasformazioni è pari a zero, il consumo di suolo è pari a zero (lettera d, capoverso).

Il che a significare che ai fini del calcolo del suolo consumato o da consumarsi:

• trasformazioni di suolo agricolo in ambiti di trasformazione sono possibili purché in misura inferiore alla riconversione di suolo urbanizzato a suolo agricolo;
• trasformazioni di suolo agricolo in ambiti di tutela ecologica o boschivi non rilevano, in quanto la diminuzione non è operata a favore di ambiti di trasformazione;
• trasformazioni ai fini edificatori di aree con destinazione boschiva non rilevano, in quanto non interessanti superfici agricole.

Le disposizioni di sistema per i PGT in materia di consumo di (nuovo) suolo

La nozione di consumo di suolo così delineata va contemperata con le disposizioni di sistema contenuta nell'art. 2, comma 3, secondo cui gli strumenti comunali di governo del territorio:

•  prevedono (nuovo) consumo di suolo esclusivamente nei casi in cui il documento di piano abbia dimostrato l'insostenibilità tecnica ed economica di riqualificare e rigenerare aree già edificate, prioritariamente mediante l'utilizzo di edilizia esistente inutilizzata o il recupero di aree dismesse nell'ambito del tessuto urbano consolidato o su aree libere interstiziali;
•  non possono disporre nuove previsioni comportanti ulteriore consumo del suolo sino a che non siano state del tutto attuate le previsioni di espansione e trasformazione vigenti al 2 dicembre 2014, data di entrata in vigore della l.r. 31/2014.

Linee di indirizzo della pianificazione comunale in tema di consumo di suolo

La legge lombarda in tema di consumo di suolo disegna un sistema in cui, al netto delle misure di incentivazione e della moratoria, il futuro della pianificazione locale sarà retto da due azioni:

• fino all'esaurimento delle previsioni vigenti: nessun consumo di nuovo suolo;
• nella programmazione futura, è ammesso nuovo consumo di suolo solo:

1. quando non sia possibile intervenire sul tessuto esistente (art. 2, comma 3, l.r. 31/2014);
2. vi sia effettiva sussistenza di fabbisogno abitativo o produttivo secondo le indicazioni e la scala del Piano Territoriale Regionale (art. 19, comma 2, lettera b bis, n. 2, l.r. 12/2005);
3. all'interno dei criteri, indirizzi e linee tecniche disegnati dal Piano Territoriale Regionale (art. 2, comma 2, l.r. 31/2014) e fatti propri dai Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale (art. 5, comma 2, lr. 31/2014).