Edifici di culto in Regione Lombardia

Con sentenza n. 63 depositata il 24 marzo 2016 la Corte Costituzionale ha giudicato discriminatorie le condizioni che la legge regionale lombarda n. 12 del 2005, come modificata dalla legge regionale n. 2 del 2015, ha stabilito per l’applicabilità delle norme sugli edifici di culto agli enti delle confessioni non cattoliche e prive di intesa.

La sentenza dichiara la legge regionale n. 12/2005 in parte incostituzionale e in parte interpretabile secondo Costituzione.

L'articolo esamina la disciplina urbanistica vigente in regione Lombardia alla luce della decisione della Corte Costituzionale.

La normativa regionale della Lombardia in tema di edifici di culto

La legge 31 marzo 2015, n. 12, della Regione Lombardia dedica il capo III, titolo IV, parte I (artt. 70/73) alla realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi.

A seguito della novella di cui alla L.R. n. 2/2015, l’installazione di nuove attrezzature religiose è ammessa unicamente previa approvazione del piano per le attrezzature religiose (art. 72, c. 2), "atto separato facente parte del piano dei servizi, dove vengono dimensionate e disciplinate sulla base delle esigenze locali" (art. 72, c. 1).

L'evoluzione della normativa: il corpo originario degli artt. 70/73 della L.R. 12/2005

Giova ripercorrere l'evoluzione della normativa in questione.

La previgente legge urbanistica della regione Lombardia (L.R. 15 aprile 1975, n. 51, Disciplina urbanistica del territorio regionale e misure di salvaguardia del patrimonio naturale e paesistico) nulla disponeva sul punto.

Sino al 2005, la materia era dunque affidata alla regolazione nazionale, anch'essa tuttavia assente.

Con la legge n. 12 del 2005 il legislatore regionale dedica il capo III del titolo IV della parte II alla disciplina della realizzazione di edifici di culto e di attrezzature religiose.

Il corpo originario della L.R. 12/2005 esplicitava all'art. 70 le finalità della normativa, specificando che:

• Regione e i comuni concorrono a promuovere "la realizzazione di attrezzature di interesse comune destinate a servizi religiosi da effettuarsi da parte degli enti istituzionalmente competenti in materia di culto della Chiesa Cattolica";
•  le disposizioni di cui agli articoli 70/73 si applicano anche agli enti delle altre confessioni religiose, a condizione, tuttavia, che le seconde siano:
  • qualificate come tali in base a criteri desumibili dall'ordinamento;
  •  caratterizzate da "una presenza diffusa, organizzata e stabile nell'ambito del comune ove siano effettuati gli interventi disciplinati dal presente capo";
  • dotate di statuti che "esprimano il carattere religioso delle loro finalità  istituzionali".

 La realizzazione di attrezzature religiose era in ogni caso subordinata alla "stipulazione di convenzione tra il comune e le confessioni interessate".

Le modifiche del 2011 alla l.r. 12/2005

La normativa del 2005 viene in un primo tempo modificata all'art. 71 (Ambito di applicazione) inserendo tra le attrezzature di interesse comune per servizi religiosi:

c-bis) gli immobili destinati a sedi di associazioni, società o comunità di persone in qualsiasi forma costituite, le cui finalità statutarie o aggregative siano da ricondurre alla religione, all’esercizio del culto o alla professione religiosa quali sale di preghiera, scuole di religione o centri culturali.

La lettera viene introdotta dalla legge regionale n. 3 del 21 febbraio 2011, pubblicata sul B.U.R.L. n. 8, suppl. del 25 febbraio 2011.

Le modifiche del 2015 alla l.r. 12/2005

Il secondo, più sostanzioso, corpo di modifiche è intervenuto con la legge 3 febbraio 2015, n. 2, specificamente intitolata "Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12  - Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi", pubblicata sul B.U.R.L. n. 6 del 5 febbraio 2015.

L'articolo 1 della legge 3 interviene:

• sull'articolo 4, comma 2, primo periodo;
• sull'articolo 70, comma 2, sostituendo il comma 2 e inserendo i commi 2bis, 2ter e 2quater;
• sull'articolo 72, sostituendolo.

La nuova disciplina:

• subordina la realizzazione di nuove attrezzature alla predisposizione del "Piano per le atrezzature religiose", atto separato facente parte del Piano dei servizi (art. 72, c. 1 e 2), da approvarsi con la medesima procedura dei piani componenti il P.G.T. (art. 72, c. 3) e acquisiti i pareri di organizzazioni, comitati di cittadini, esponenti e rappresentanti delle forze dell’ordine, oltre agli uffici provinciali di questura e prefettura, al fine di valutare possibili profili di sicurezza pubblica (art. 72, c. 4);
• assegna il termine di 180 giorni dal 6 febbraio 2015 (data di entrata in vigore della  l.r. 2/2015) per l'approvazione del piano, in difetto potendosi procedere alla sua approvazione unicamente in uno con il PGT (art. 72, c. 5);
• indica contenuti puntuali e obbligatori del piano (art. 72, c. 7), escludendone tuttavia le attrezzature religiose esistenti alla entrata in vigore della l.r. 2/2015 (art. 72, c. 8);
• sottopone il piano per le attrezzature religiose tra i piani sottoposti a Valutazione Ambientale Strategica (art. 4, c. 2);
• riformula i requisiti in base ai quali le disposizioni del capo III si applicano agli enti delle altre confessioni religiose (art. 70, c. 2bis);
• specifica la natura urbanistica delle convenzioni da stipulare con il comune interessato e impone la previsione, all'interno di queste, della "possibilità della risoluzione o della revoca, in caso di accertamento da parte del comune di attività non previste nella convenzione" (art. 70, c. 2ter);
• istituisce la consulta regionale per il rilascio di parere preventivo e obbligatorio sulla sussistenza dei requisiti (art. 70, c. 2quater).

Il ricorso della Presidenza del Consiglio dei Ministri

Con ricorso notificato il 3/7 aprile 2015 la presidenza del Consiglio dei Ministri ha impugnato gli articoli:

•  70, commi 2, 2-bis, 2-ter e 2-quater;
•  72, commi 4, 5 e 7, lettere e) e g);

 della l.r. 12/2005 come modificati dall’art. 1, comma 1, lettere b) e c), della l.r. 2/2015, formulando otto motivi di censura.

La sentenza n. 63/2016 della Corte Costituzionale

La sentenza n. 63 del 23 febbraio 2016, depositata in cancelleria il 24 febbraio, ha dichiarato:

• fondate, per le ragioni di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, come modificata dalla legge reg. Lombardia n. 2 del 2015, relativamente:
  • all’art. 70, c. 2-bis, limitatamente alle parole «che presentano i seguenti requisiti:» e alle lettere a) e b);
• all'art. 70, c. 2-quater;
• all’art. 72, c. 4;
• all'art. 72, lettera e);
• non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale relative:
  • all’art. 70, comma 2-ter, ultimo periodo, promossa in riferimento all’art. 19 della Costituzione;
  • all’art. 72, comma 7, lettera g), promossa in riferimento agli artt. 3, 8 e 19 Cost;
•  inammissibili le questione di legittimità costituzionale relative:
  • all’art. 70, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, promossa in riferimento all’art. 117, commi primo e secondo, lettera a), Cost., in relazione agli artt. 10, 17 e 19 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, agli artt. 10, 21 e 22 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea;
  • all’art. 72, comma 4, ultimo periodo promossa in riferimento all’art. 19 Cost.;
  • all’art. 72, comma 5, promossa, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

Il quadro normativo successivo alla sentenza n. 63/2016 Corte Cost.

Al netto delle pronunce di incostituzionalità, le norme di cui al capo III, titolo IV, parte I, della l.r. 12/2005 (artt. 70/73) sono oggi così da leggersi:

Art. 70. (Finalità)

1. La Regione ed i comuni concorrono a promuovere, conformemente ai criteri di cui al presente capo, la realizzazione di attrezzature di interesse comune destinate a servizi religiosi da effettuarsi da parte degli enti istituzionalmente competenti in materia di culto della Chiesa Cattolica.

2. Le disposizioni del presente capo si applicano anche agli enti delle altre confessioni religiose con le quali lo Stato ha già approvato con legge la relativa intesa ai sensi dell'articolo 8, terzo comma, della Costituzione.

2-bis. Le disposizioni del presente capo si applicano altresì agli enti delle altre confessioni religiose.

2-ter. Ai fini dell'applicazione delle disposizioni del presente capo gli enti delle confessioni religiose di cui ai commi 2 e 2-bis devono stipulare una convenzione a fini urbanistici con il comune interessato. Le convenzioni prevedono espressamente la possibilità della risoluzione o della revoca, in caso di accertamento da parte del comune di attività non previste nella convenzione.

3. I contributi e le provvidenze disciplinati dalla presente legge hanno natura distinta ed integrativa rispetto ai finanziamenti a favore dell’edilizia di culto previsti in altre leggi dello Stato e della Regione, nonché in atti o provvedimenti amministrativi dei comuni diretti a soddisfare specifici interessi locali nell’esercizio delle proprie funzioni istituzionali.

Art. 71. (Ambito di applicazione)

[immutato]

Art. 72. (Piano per le attrezzature religiose)

1. Le aree che accolgono attrezzature religiose o che sono destinate alle attrezzature stesse sono specificamente individuate nel piano delle attrezzature religiose, atto separato facente parte del piano dei servizi, dove vengono dimensionate e disciplinate sulla base delle esigenze locali, valutate le istanze avanzate dagli enti delle confessioni religiose di cui all'articolo 70.

2. L’installazione di nuove attrezzature religiose presuppone il piano di cui al comma 1; senza il suddetto piano non può essere installata nessuna nuova attrezzatura religiosa da confessioni di cui all’articolo 70.

3. Il piano di cui al comma 1 è sottoposto alla medesima procedura di approvazione dei piani componenti il PGT di cui all’articolo 13.

5. I comuni che intendono prevedere nuove attrezzature religiose sono tenuti ad adottare e approvare il piano delle attrezzature religiose entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge regionale recante “Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) – Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi”. Decorso detto termine il piano è approvato unitamente al nuovo PGT.

6. Il piano delle attrezzature religiose può avere valenza sovracomunale, sulla base di una convenzione tra comuni limitrofi che individua il comune capofila. La procedura di cui all’articolo 4 deve avvenire singolarmente in ogni comune. Il provvedimento finale e conclusivo della procedura è unico e ne è responsabile il comune capofila. Il piano delle attrezzature religiose sovracomunale costituisce parte del piano dei servizi dei singoli comuni che hanno aderito alla convenzione di cui sopra.

7. Il piano delle attrezzature religiose deve prevedere tra l’altro:

a) la presenza di strade di collegamento adeguatamente dimensionate o, se assenti o inadeguate, ne prevede l’esecuzione o l’adeguamento con onere a carico dei richiedenti;

b) la presenza di adeguate opere di urbanizzazione primaria o, se assenti o inadeguate, ne prevede l’esecuzione o l’adeguamento con onere a carico dei richiedenti;

c) distanze adeguate tra le aree e gli edifici da destinare alle diverse confessioni religiose. Le distanze minime sono definite con deliberazione della Giunta regionale;

d) uno spazio da destinare a parcheggio pubblico in misura non inferiore al 200 per cento della superficie lorda di pavimento dell’edificio da destinare a luogo di culto. Il piano dei servizi può prevedere in aggiunta un minimo di posteggi determinati su coefficienti di superficie convenzionali;

f) la realizzazione di adeguati servizi igienici, nonché l’accessibilità alle strutture anche da parte di disabili;

g) la congruità architettonica e dimensionale degli edifici di culto previsti con le caratteristiche generali e peculiari del paesaggio lombardo, così come individuate nel PTR.

8. Le disposizioni del presente articolo non si applicano alle attrezzature religiose esistenti alla entrata in vigore della legge recante“Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) - Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi.

Art. 73. (Modalità e procedure di finanziamento)

[immutato]

Il quadro pianificatorio conseguente alla sentenza n. 63/2016

Va da sè che l'intervento della Corte Costituzionale non altera in profondità la struttura pianificatoria che l.r. 12/2005 dedicata alla realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi.

Rispetto all'impianto del 2015, le novità consistono:

• nella estensione delle disposizioni del capo III agli enti delle altre confessioni religiose tout court (art. 70, c. 2);
• nella soppressione della consulta regionale e con essa del parere "preventivo e obbligatorio" sulla sussistenza dei (anch'essi soppressi) requisiti di cui al comma 2-bis (art. 70, c. 2quater);
• nella soppressione dell'onere, nel corso del procedimento di approvazione del piano per le attrezzature religiose, di acquisizione dei pareri "di organizzazioni, comitati di cittadini, esponenti e rappresentanti delle forze dell’ordine oltre agli uffici provinciali di questura e prefettura al fine di valutare possibili profili di sicurezza pubblica" (art. 72, c. 4);
• nella cancellazione, dal piano delle attrezzature religiose, della previsione relativa alla realizzazione di "un impianto di videosorveglianza esterno all’edificio, con onere a carico dei richiedenti, che ne monitori ogni punto di ingresso, collegato con gli uffici della polizia locale o forze dell’ordine" (art. 72, c. 7 lett. e).

Rispetto all'impianto del 2015 restano invece invariate le previsioni relative:

• all'obbligo di stipulazione di una convenzione a fini urbanistici con il comune interessato;
• alla espressa previsione, all'interno della convenzione, della "possibilità della risoluzione o della revoca, in caso di accertamento da parte del comune di attività non previste nella convenzione", possibilità che la Corte interpreta nel senso che essa possa essere attivata tipicamente (e unicamente) a fronte di comportamenti abnormi e in assenza di alternative meno severe, che andranno di volta in volta specificamente considerate nella misura in cui ugualmente idonee a salvaguardare gli interessi pubblici rilevanti, ma meno pregiudizievoli per la libertà di culto;
• alla subordinazione della installazione di nuove attrezzature religiose alla approvazione del piano omonimo (art. 72, comma 2), la quale deve avvenire con le stesse procedure previste per gli altri piani che compongono il piano di governo del territorio (art. 72, comma 3, che rinvia all’art. 13 della stessa legge regionale n. 12 del 2005);
• alla equiparazione degli "immobili destinati a sedi di associazioni, società o comunità di persone in qualsiasi forma costituite, le cui finalità statutarie o aggregative siano da ricondurre alla religione, all’esercizio del culto o alla professione religiosa quali sale di preghiera, scuole di religione o centri culturali" a attrezzature di interesse comune per servizi religiosi (art. 71, c.1, lett. c-bis);
• al divieto, per i comuni che non abbiano approvato il piano delle attrezzature religiose entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge regionale 2/2015 (ossia entro il 5.8.2016), di approvare il piano separatamente rispetto "al nuovo PGT", espressione curiosa per la sua parte (art. 72, c. 5);
• al contenuto minimo del piano per le attrezzature religiose, come elencato dall'art. 72, c. 7, in punto strade di collegamento "adeguatamente dimensionate", presenza di urbanizzazioni primarie, distanze adeguate tra le aree e gli edifici da destinare alle diverse confessioni religiose (da definirsi con deliberazione della Giunta regionale), standard a parcheggio pubblico in misura non inferiore al 200 per cento della slp dell’edificio da destinare a luogo di culto, "adeguati" servizi igienici e accessibilità alle strutture "anche" da parte di disabili, "congruità architettonica e dimensionale degli edifici di culto previsti con le caratteristiche generali e peculiari del paesaggio lombardo, così come individuate nel PTR";
• all'esclusione dalle disposizioni dell'art. 72 (Piano per le attrezzature religiose) delle attrezzature religiose esistenti al 6 febbraio 2015, data di entrata in vigore della l.r. 2/2015 (art. 72, c. 8).