Codice della P.A. digitale: accessibilità ed usabilità dei siti istituzionali.

Il contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni secondo il Codice della P.A. digitale

Il Codice della P.A. digitale impone alle amministrazioni centrali di realizzare siti istituzionali che rispettino i principi di accessibilità ed usabilità. Questo articolo esamina le nozioni di "amministrazione centrale" e "siti istituzionali" contenuti nell'art. 53 del Codice [nota 1].

I destinatari del Codice della P.A. digitale: le pubbliche amministrazioni

Il Codice dell’amministrazione digitale individua i propri destinatari all'art. 2, n. 2:

Le disposizioni del presente codice si applicano alle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, salvo che sia diversamente stabilito, nel rispetto della loro autonomia organizzativa e comunque nel rispetto del riparto di competenza di cui all’articolo 117 della Costituzione.

Il decreto legislativo 165/2001 definisce "pubbliche amministrazioni":

tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale.

Categorie ristrette di destinatari: le ^pubbliche amministrazioni centrali^

Diverse disposizioni del Codice individuano come categorie più ristrette di destinatari le “pubbliche amministrazioni centrali” [nota 2]: tra queste l'art. 53. La definizione è fornita direttamente dal Codice della P.A. digitale all’art. 1, lett. z):

le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti  e  scuole di ogni ordine e grado  e  le  istituzioni educative,  le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le istituzioni universitarie,  gli enti pubblici non economici nazionali, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN), le agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300.

Possiamo quindi giungere ad una prima conclusione. L'obbligo di realizzare siti istituzionali rispettosi dei "principi di accessibilità, nonché di elevata usabilità e reperibilità, anche da parte delle persone disabili, completezza di informazione, chiarezza di linguaggio, affidabilità, semplicità di consultazione, qualità, omogeneità ed interoperabilità", è in carico alle sole pubbliche amministrazioni centrali di cui all'art. 1, lettera z), del Codice:

• sia perchè così afferma l'art. 53;
• sia in ragione della riserva contenuta nell'art. 2, che consente, qualora "sia diversamente stabilito", di indicare destinatari diversi rispetto a quelli elencati nel d.lgs. 165/2001.

Problematiche relative alla definizione di ^pubbliche amministrazioni centrali^

Abbiamo visto che l'art. 1, lett. z), del Codice della P.A. digitale colloca, all'interno della categoria "pubbliche amministrazioni centrali", due diverse entità:

• da un lato "le amministrazioni dello Stato",
• dall'altro, tutti quei soggetti elencati successivamente all'inciso "ivi compresi", ossia istituti e scuole di ogni ordine e grado, istituzioni educative, aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, istituzioni universitarie, enti pubblici non economici nazionali, Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni e agenzie ministeriali.

Tralasciamo per un attimo questi ultimi e chiediamoci piuttosto cosa di debba intendere per "amministrazioni dello Stato" che lo stesso articolo 1 individua come soggetto primo della disposizione ma di cui non fornisce la definizione.

Si tratta, come ovvio, di formulazione infelice, perchè identica a quella utilizzata per definire, attraverso il richiamo al d.lgs. 165/2001, il mare magnum delle pubbliche amministrazioni, mentre nella fattispecie è evidente il desiderio del legislatore di restringere, non di allargare, il campo d'azione della norma. Al di là dell'evidente illogicità di un sistema di definizioni legislative che si autociti senza soluzione di continuità, è d'obbligo immaginare, se si vuole dare un senso all'espressione "pubbliche amministrazioni centrali", che l'elemento ^centralità^ caratterizzi l'applicazione della norma, con l'effetto, nel caso che ci occupa, di circoscriverne l'ambito [nota 3]. Siamo quindi costretti, per non svuotare di significato la norma, a:

• identificare le "amministrazioni dello Stato" di cui alla lettera z) dell'art. 1, con le "pubbliche amministrazioni centrali" di cui all'intitolazione della stessa lettera;
• rivolgerci alla dottrina per cercare di comprendere cosa si intenda con quest'ultima espressione.

Un tentativo di definizione di ^pubbliche amministrazioni centrali^

Non è rintracciabile a livello legislativo una definizione, né tanto meno una disciplina organica, di amministrazione centrale come tale. Se una definizione in positivo non è agevole [nota 4], è però possibile una definizione in negativo, specie se in relazione ai vari poteri dello Stato e alle altre strutture amministrative dello Stato titolari di funzioni proprie, muovendo dalle attribuzioni di questi a livello costituzionale [nota 5]. Più precisamente in rapporto:

• agli organi centrali dello Stato, titolari di funzioni diverse da quelle amministrative in senso stretto [nota 6];
• all’amministrazione statale periferica [nota 7];
• all’amministrazione autonoma regionale e locale [nota 8];
• all’amministrazione statale indiretta (enti pubblici, soggetti di diritto privato esercitanti funzioni lato sensu riconducibili alla pubblica amministrazione) [nota 9].

Se tuttavia poniamo attenzione al fatto che la legge 23 marzo 1853, n. 1453, e successivo regolamento (su iniziativa di Cavour) disponeva all’art.1, comma 1, che “i Ministeri provvederanno all’amministrazione centrale dello Stato per mezzo di uffici posti sotto l’immediata loro direzione”, che questa è stata la struttura organizzativa dello Stato per oltre un secolo, sostanzialmente mantenuta dalla riforma attuata con il d.lgs. n. 300 del 1999, possiamo semplificare identificando la pubblica amministrazione centrale con i Ministeri e le strutture da questi immediatamente dipendenti.

Il significato dell'espressione "siti istituzionali"

L'aggettivo "istituzionale" indica il collegamento con un’istituzione, l'essere proprio di un’istituzione [nota 10]. Nella fattispecie l'espressione può essere intesa in almeno due modi:

1. leggendo "istituzionale" come riferimento all'organismo istituzione (la macchina amministrativa, per intenderci);
2. leggendo "istituzionale" con riferimento a ciò che è proprio dell'istitituzionein quanto tale, non in quanto organismo amministrativo, in sé indifferenziato rispetto ad organismi analoghi.

In questa seconda accezione i siti istituzionali non sono soltanto quelli attraverso cui i Ministeri entrano in contatto con il cittadino - attraverso l'indicazione di strutture, sedi, recapiti, competenze e funzioni -, ma tutti quelli attraverso i quali perseguono, attraverso le attribuzioni e le competenze di cui sono stati dotati, le finalità per le quali sono stati istituiti.

Se riteniamo che l'obbligo per i siti istituzionali di rispettare principi di accessibilità,  "elevata" usabilità e reperibilità, completezza di informazione, chiarezza di linguaggio, affidabilità, semplicità di consultazione, qualità, omogeneità ed interoperabilità, sia espressione di valori comunicativi - standard, linguaggi - fissati dallo Stato nel momento in cui le sue amministrazioni si rapportano con il cittadino, allora potremo optare per la prima soluzione.

Se diversamente riteniamo che l'art. 53 sia espressione del più vasto principio di uguaglianza di cui all’articolo 3 della Costituzione, non potremo non concordare con la seconda ipotesi, perchè in presenza di dettati che vanno letti alla luce della concreta idoneità della norma a concorrere alla attuazione del principio generale, non al contenuto dell'azione amministrativa in sé.

Considerazioni conclusive

Se:

• il Codice della Amministrazione digitale contiene norme destinate ad essere applicate, per espressa limitazione, alle sole "pubbliche amministrazioni centrali";
• queste vanno individuate utilizzando la definizione fornita dallo stesso Codice all’art. 1, lett. z), che tuttavia non fornisce la definizione più importante, ossia quella di "pubblica amministrazione centrale", preoccupandosi piuttosto di indicare quali soggetti siano da considerare inclusi in questa accezione, senza ovviamente esaurirla;
• l'art. 53 del Codice, là dove stabilisce che le pubbliche amministrazioni centrali realizzano siti tenuti a rispettare principi di accessibilità, elevata usabilità e quant'altro, restringe ancor più il campo d'azione, affiancando ad un criterio soggettivo (non tutte le pubbliche amministrazioni, ma solo le "pubbliche amministrazioni centrali"), un criterio oggettivo (non tutti i siti, ma solo i "siti istituzionali"), senza tuttavia, ancora una volta, fornirne la definizione;

possiamo, in attesa di auspicabili circolari interpretative del Ministero, allo stato affermare che:

1. l'espressione "amministrazione centrale", contenuta nell'art. 53 del Codice della P.A. digitale, deve essere identificata con i Ministeri e le strutture da queste immediatamente dipendenti, oltre che nei soggetti specificamente individuati nella lettera z) dell'art. 1 del Codice stesso;
2. l'espressione "siti istituzionali" può essere, a seconda dell'accezione, circoscritta ai siti mera rappresentazione esterna dell'organismo amministrativo oppure ampliata a tutti quei siti attraverso i quali i ministeri e gli altri soggetti indicati alla lettera z) dell'art. 1, perseguono le finalità pubbliche o di interesse pubblico loro attribuite.