Roulotte, camper e case mobili: quando è necessario il titolo edilizio

Il Consiglio di Stato conferma l’orientamento secondo cui le installazioni di manufatti leggeri, prefabbricati e strutture di qualsiasi genere quali roulotte, camper e case mobili, sono equiparabili alle nuove costruzioni e come tali necessitano del permesso di costruire laddove determinino una trasformazione irreversibile o permanente del territorio. 

Il caso di specie 

Il Comune di Ravenna emette ordine di demolizione avente ad oggetto sei case mobili collocate all'interno di una struttura agrituristica ricettiva. Secondo l’Amministrazione tali strutture sono soggette alla normativa regionale in materia di agriturismo e della multifunzionalità delle aziende agricole (L.R. Emilia-Romagna n. 4/2009) ed è pertanto esclusa l’applicabilità dell’art. 6, co. 6, della L.R. Emilia-Romagna n. 16/2004, a norma del quale non sono soggetti a permessi di costruire o di D.I.A. gli allestimenti mobili di pernottamento quali roulotte o caravan caratterizzati:

1. da meccanismi di rotazione in funzione;
2. dalla mancanza di qualsiasi collegamento permanente al terreno e dalla rimovibilità in ogni momento all’allacciamento delle reti tecnologiche.

I destinatari dell'ordine demolitorio lo impugnano innanzi al T.A.R. dell’Emilia-Romagna sostenendo invece l'estensione in via analogica della normativa regionale del 2004 ai manufatti per l’agriturismo.

Il T.A.R. rigetta il ricorso ritenendo:

• l’inapplicabilità alla fattispecie della L.R. n. 16/2004, ritenuta di stretta applicazione;
• i manufatti in questione comunque non rientranti nel novero di quelli indicati dall’art. 6, co. 6 L.R. n. 16/2004 in quanto idonei a configurare un insediamento stabile, .

La sentenza del Consiglio di Stato

La sentenza del T.A.R. Emilia – Romagna viene impugnata e la Sezione II del Consiglio di Stato, con sentenza n. 6768 del 2020, respinge l’appello confermando la decisione del giudice di primo grado.

Riassumendo brevemente il quadro normativo regionale, i giudici di Palazzo Spada  richiamano la consolidata giurisprudenza in materia di manufatti leggeri quali camper, case mobili e roulotte di cui all’art. 3.1 lett. e.5), del DPR. 380 del 2001, ponendo l’attenzione sulla differenza, non sempre facile da scorgere, tra precarietà e stagionalità delle opere in questione. 

Conseguentementre, viene ritenuto valido ed efficace l'ordine demolitorio emesso dall'amministrazione comunale.

L’installazione di camper, roulotte e case mobili in strutture ricettive all'aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti: requisiti a fini edilizi 

Afferma il Consiglio di Stato che, nel solco del dettato normativa dell'art. 3 vigente all'epoca, l’installazione di manufatti mobili non richiede titolo edilizio solo nell’ipotesi in cui sia diretta al soddisfacimento di esigenze meramente temporanee e non determini una trasformazione irreversibile o permanente del territorio su cui insistono.

La sentenza prosegue affermando che la temporaneità o precarietà vada distinta dalla stagionalità o ciclicità dell’installazione, la quale determina l’obbligo del titolo abilitativo.

Le opere aventi carattere stagionale, qualora siano orientate alla soddisfazione di interessi permanenti nel tempo, devono essere equiparate alle nuove costruzioni necessitando di conseguenza di permesso di costruire […].
I manufatti non precari, ma funzionali a soddisfare esigenze permanenti, vanno considerati come idonei ad alterare lo stato dei luoghi, con un sicuro incremento del carico urbanistico, a nulla rilevando la precarietà strutturale del manufatto, la rimovibilità della struttura e l’assenza di opere murarie, posto che il manufatto non precario non è deputato ad un suo uso per fini contingenti, ma è destinato ad un utilizzo destinato ad essere reiterato nel tempo in quanto stagionale (Cons. Stato, sez. VI, 3 giugno 2014 n. 2842).

La nozione giuridica di nuova costruzione, per la quale occorre il permesso di costruire ai sensi dell’art. 10 del D.P.R. n. 380 del 2001, ricomprende pertanto tutte quelle opere che, anche se non necessariamente infisse nel suolo, alterino in modo stabile, rilevante e non meramente occasionale lo stato dei luoghi.

Non è richiesto invece il titolo edilizio laddove le opere in questione presentino caratteristiche di precarietà o temporaneità, dove la precarietà richiede un uso specifico ma temporalmente limitato del bene, mentre la temporaneità del bene deve essere valutata, non in base alla destinazione soggettiva data al manufatto dal proprietario e/o dal costruttore, ma con riferimento alla obiettiva ed intrinseca destinazione naturale.

Per individuare la natura precaria o stagionale di un’opera si deve pertanto seguire il criterio funzionale, volto a rintracciare nel caso concreto la potenziale fruibilità del manufatto, costante nel tempo, e l’eventuale ciclicità stagionale che lo rendono gradevole e/o apprezzabile.

Il fatto che, come rilevato dagli appellanti, le case mobili non siano adibite ad abitazione principale dai proprietari non rileva ai fini della natura precaria dell’opera:

[…] per cui se essa è realizzata per soddisfare esigenze che non sono temporanee, non può beneficiare del regime proprio delle opere precarie, anche ove realizzata con materiali facilmente amovibili.

Qualsiasi intervento che modifichi in maniera rilevante e duraturo lo stato del territorio comporta, quindi,una trasformazione urbanistica necessitante del titolo edilizio.

Sul punto si veda anche Cons. Stato, Sez. II, 8 ottobre 2020 n. 5965 nonché  id., Sez. VI, 1 aprile 2016 n. 1291 citata in sentenza. 

Manufatti destinati ad essere utilizzati in modo protratto nel tempo: assenza del requisito della precarietà

A partire da fine anni ‘90 il Consiglio di Stato ha cercato di tracciare un unico criterio tale per cui si potesse distinguere il carattere precario di un’opera da quello stagionale o ciclico.

Tale differenziazione è rilevante poiché, come detto, la stagionalità del manufatto richiede l’obbligo del permesso di costruire mentre la precarietà dell’opera esonera il costruttore dal possesso del titolo edilizio.

Il consolidato orientamento giurisprudenziale considera stagionale, e non precario, un manufatto destinato al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e non transitorie ma permanenti nel tempo (Cons. Stato, sez. IV, 22 dicembre 2007 n. 6615). 

Di contro, non possono dunque essere considerati manufatti destinati a soddisfare esigenze provvisorie quelli costruiti per una utilizzazione perdurante nel tempo, tale per cui l’alterazione del territorio non può essere considerata temporanea, precaria o irrilevante (ex multis Cons. Stato, sez. VI, 12 febbraio 2011, n. 986; id., sez. V, 12 dicembre 2009 n. 7789; id., 24 febbraio n. 2003 e id. 24 febbraio 1996 n. 226). 

La sentenza qui analizzata, in uno con la richiamata giurisprudenza, può pertanto essere così sintetizzata:

• la disciplina regionale di cui alla L.R. Emilia-Romagna n. 16/2004, art. 6 co. 6 (che esclude l’obbligo del titolo ad aedificandum) è dettata specificatamente per le strutture all’aria aperta e non può trovare applicazione per gli agriturismi;
• in ogni caso, le strutture mobili che presentanto caratteristiche funzionali e tipologiche tali per cui è possibile escludere il carattere meramente precario e transitorio necessitano di previo atto autorizzativo.