Accordi urbanistici, atti unilaterali d’obbligo e prescrizione decennale

• La fattispecie
• La motivazione e la ratio decidendi
• Gli orientamenti giurisprudenziali
• La collocazione della sentenza n. 6107/2026 nel panorama giurisprudenziale
• I passaggi critici della decisione
• Ricadute operative e conclusioni

La fattispecie

La vicenda riguarda un terreno edificabile a Padova, acquistato nel 1991 attraverso un atto compravendita dove era richiamata un'«impegnativa unilaterale», registrata e trascritta, con cui i precedenti proprietari si erano obbligati a cedere gratuitamente al Comune un'area di 815 mq, in relazione ad una concessione edilizia del 1977 e a scomputo parziale degli oneri di urbanizzazione.

ll Comune non richiede la cessione dell'area, sino a quando nel dicembre 2019 la proprietà  presenta domanda per il rilascio di un permesso di costruire; il Comune lo nega nel 2021, motivando il provvedimento attraverso la persistenza dell'obbligo di cessione.  La proprietà impugna il diniego davanti al TAR e chiede di accertare la prescrizione del diritto del Comune, non esercitato per oltre quarant'anni.

Con sentenza 8 novembre 2024, n. 2640, la sezione II del TAR Veneto respinge il ricorso affermando che l'obbligo (a) partecipa della natura pubblicistica del titolo edilizio, cui accede, (b) ha natura propter rem e, come tale, (c) non si prescrive. Aggiunge il TAR che il Piano degli Interventi approvato nel 2023 destina parte dell'area a verde pubblico (zona F3) e che la proprietà non lo ha impugnato.

La proprietà appella valorizzando due aspetti: 

1. l'atto d'obbligo è un accordo ex art. 11 l. 241/1990, retto dal diritto civile e quindi dagli artt. 2934 e 2946 c.c., richiamando a tal fine l'art. 1, comma 1-bis, l. 241/1990 e l'orientamento sulla prescrizione decennale dell'azione ex art. 2932 c.c.;
2. il richiamo al nuovo strumento urbanistico nel frattempo intervenuto non poteva fondare un difetto di interesse, perché resta l'interesse risarcitorio verso il bene della vita leso, invocando il principio statuito da Ad. plen. n. 8/2022, secondo la quale - ai fini dell'accertamento dell'illegittimità dell'atto ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a. - è sufficiente dichiarare l'interesse risarcitorio, senza necessità di proporre contestualmente la relativa domanda.

Con sentenza 27 luglio 2026, n. 6107, la sezione IV del Consiglio di Stato (est. Furno)  respinge l'appello. 

La motivazione e la ratio decidendi

Sul primo aspetto valorizzato dall'appellante la Sezione costruisce la decisione in quattro passaggi.

1. Natura dell'atto. L'atto unilaterale d'obbligo ha «natura sostanzialmente pubblicistica, in quanto costituisce elemento strutturale e imprescindibile della legittimità dell'intervento edilizio». Il solo precedente indicato, con la formula ex plurimis e come «consolidato orientamento della Sezione», è Cons. Stato, Sez. IV, 27 maggio 2026, n. 4296.
2. Circolazione. Gli obblighi sono propter rem e passano all'avente causa, anche se estraneo all'atto originario.
3. Distinzione tra obbligazioni. Si prescrivono solo le obbligazioni meramente patrimoniali, quali gli oneri di urbanizzazione, mentre non si prescrivono gli obblighi di cessione o asservimento di aree a standard, che garantiscono «in modo permanente» l'interesse pubblico urbanistico.
4. Fondamento normativo. L'atto d'obbligo è contenuto del titolo edilizio e ha «natura di accordo ad oggetto pubblico ex art. 11». Da qui l'applicabilità dell'art. 2934, comma 2, c.c., a norma del quale i diritti indisponibili non si prescrivono. Se il mancato esercizio estinguesse il diritto, si avrebbe un atto di disposizione incompatibile con la cura dell'interesse pubblico.

A sostegno la sentenza riproduce, in larga parte testualmente, la motivazione di Cons. Stato, Sez. IV, 10 marzo 2026, n. 1938. Questa include i richiami a Corte cost. n. 204/2004, Cass. SS.UU. n. 4368/2015, Cons. Stato, Sez. IV, nn. 2256 e 2258/2017, n. 8328/2023, Sez. V n. 5372/2018 e Sez. IV n. 6503/2024, riprendendo la distinzione tra obbligazioni a) patrimoniali, disponibili e prescrittibili, e b) pubblicistiche, consistenti nella cessione delle aree a standard, realizzazione delle opere, loro acquisizione e gestione da parte del Comune.

Sul secondo profilo la Sezione qualifica il richiamo al Piano degli Interventi 2023 come motivazione «meramente rafforzativa», priva di autonoma rilevanza. Il motivo è quindi respinto senza esaminare la questione dell'interesse risarcitorio.

Gli orientamenti giurisprudenziali

In quale quadro si colloca la decisione? Sintetizzando, possiamo dire che la giurisprudenza amministrativa segue tre linee, con una premessa comune che vale la pena ricordare.

La premessa comune: natura degli accordi e circolazione degli obblighi.

La convenzione di lottizzazione è un accordo ex art. 11 l. 241/1990, cui si applicano i principi del codice civile «in quanto compatibili» (tra le altre, Cons. Stato, Sez. IV, 14 settembre 2023, n. 8328 e Cons. Stato, Sez. IV, 3 dicembre 2025, n. 9538), mentre dalla convenzione possono nascere diritti e obblighi, ma anche poteri e interessi legittimi (Cons. Stato cit. n. 9538/2025).

L'atto unilaterale d'obbligo ha una qualificazione propria: secondo Cons. Stato, Sez. II, 2 aprile 2025, n. 2815, che richiama Cass. SS.UU. n. 9360/2007, l'atto è «non dotato di un'autonoma efficacia negoziale» e costituisce «una sorta di elemento accidentale» del provvedimento. In entrambi i casi gli obblighi si trasmettono agli aventi causa propter rem.

Sulla durata, la scadenza del termine decennale (artt. 16 e 28 l. 1150/1942) incide sulla disciplina urbanistica, ma non estingue le obbligazioni dei lottizzanti (n. 8328/2023, che richiama Ad. plen. n. 28/2012).

Il primo orientamento: ultrattività e imprescrittibilità degli obblighi di cessione.

Secondo Cons. Stato, Sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4278, il lottizzante non può godere dei profitti della lottizzazione sottraendosi all'obbligo di fornire gli spazi per le urbanizzazioni. Questi spazi non sono «una qualunque controprestazione», ma condizione di legittimità della lottizzazione. 

Le conseguenze della scadenza dell'efficacia del piano attuativo si esauriscono, quindi, nell'ambito della sola disciplina urbanistica, non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi.

Il secondo orientamento: prescrizione decennale con dies a quo differito.

Per un secondo indirizzo la scadenza del termine per le opere non fa venir meno l'obbligazione.

Questa diventa esigibile proprio da quel momento, e da allora decorre la prescrizione ordinaria decennale (art. 2946 c.c.). Lo affermano Cons. Stato, Sez. IV, 14 maggio 2019, n. 3127, Cons. Stato, Sez. IV, 16 luglio 2021, n. 5358 e n. 8328/2023: quest'ultima estende espressamente la regola all'azione ex art. 2932 c.c. per il trasferimento delle aree a standard.

La formulazione più netta è contenuta in Cons. Stato, Sez. IV, 17 ottobre 2024, n. 8327, dove la Sezione dichiara di non condividere l'imprescrittibilità degli obblighi di cessione, perché «non adeguatamente supportat[a] sul piano del diritto positivo». Lo stesso indirizzo è confermato da Cons. Stato, Sez. IV, 21 luglio 2026, n. 5946, secondo la quale i diritti nascenti dalla convenzione sono soggetti alla prescrizione decennale ex art. 2932 c.c.

Vale la pena segnalare a questo proposito Cons. Stato, Sez. IV, 15 ottobre 2019, n. 7008, per la quale - se l'area destinata alla cessione resta di fatto nell'uso pubblico - si ha un «sostanziale riconoscimento» del diritto del Comune, così che il dies a quo si sposta allora «giorno per giorno», finché il proprietario non manifesta con atti materiali la volontà di non adempiere.

Il terzo orientamento: la tesi dualistica.

Una linea più recente distingue in ragione della natura dell'obbligo.

Senza pretesa di esaustività si vedano:

• Cons. Stato, Sez. IV, 3 dicembre 2025, n. 9538 

Riconosce che l'«orientamento maggioritario e più recente» è per la prescrittibilità (sul punto, si veda anche TAR Milano, sez. IV, n. 541/2025). Ne esclude però l'applicazione a un caso specifico: opere di urbanizzazione già realizzate e non trasferite. Il Comune non esercita un diritto soggettivo ma una situazione di «doverosità», cioè prendere in carico le opere per gestirle. La sentenza esclude espressamente da questo ragionamento i casi di mancato pagamento di somme, di mancata realizzazione delle opere a scomputo e di «mancato trasferimento delle aree prima che le opere di urbanizzazione siano state realizzate».

• Cons. Stato, Sez. IV, 30 dicembre 2025, n. 10467 

Adotta dichiaratamente una «posizione intermedia». Le obbligazioni patrimoniali, come gli oneri, sono soggette a prescrizione decennale dalla scadenza della convenzione, mentre gli obblighi pubblicistici (cessione di aree a standard, realizzazione e cessione delle opere) non lo sono. La sentenza riforma il TAR Veneto, il quale aveva accolto l'eccezione di prescrizione, e accoglie la domanda del Comune ex art. 2932 c.c.

• Cons. Stato, Sez. IV, 10 marzo 2026, n. 1938.

Ha per oggetto la posizione del privato verso il Comune inadempiente alla presa in carico delle opere collaudate. Qualifica quella posizione come diritto indisponibile per escludere la devolvibilità ad arbitri, e ne trae, come seconda conseguenza, la non operatività della prescrizione.

• Cons. Stato, Sez. IV, 27 maggio 2026, n. 4296. 

Applica la distinzione a un atto unilaterale d'obbligo di asservimento o cessione di aree a standard e presenta i due orientamenti precedenti come «complementari», ma aggiunge due ragioni concorrenti. La prescrizione non sarebbe comunque maturata, perché interrotta dal Comune,e l'obbligo trova fonte nel titolo edilizio, espressione di potere autoritativo: la prescrizione sarebbe quindi «comunque irrilevante».

La collocazione della sentenza n. 6107/2026 nel panorama giurisprudenziale

Per quanto evidente come la sentenza commentata appartenga al terzo orientamento e ne rappresenti lo sviluppo più avanzato, vale la pena evidenziare come essa presenti alcuni elementi distintivi.

In primo luogo: la tesi dualistica diventa l'unica ratio. Nella sentenza n. 4296/2026 l'imprescrittibilità convive con due ragioni alternative: prescrizione comunque interrotta e irrilevanza della prescrizione davanti a un potere autoritativo. Nella sentenza n. 10467/2025 il caso era una convenzione di lottizzazione, mentre nella sentenza n. 6107 l'esito dipende soltanto dall'imprescrittibilità. È il primo caso, tra quelli verificati, in cui un obbligo di cessione rimasto inattuato per oltre quarant'anni sopravvive soltanto grazie a questa qualificazione.

In secondo luogo: la fattispecie è quella di un atto unilaterale d'obbligo per una singola concessione edilizia. Non c'è un piano di lottizzazione né opere pubbliche da realizzare: c'è la sola cessione di un'area libera, a scomputo parziale degli oneri.

In terzo luogo: il fondamento della imprescrittibilità del diritto ex art. 2934, comma 2, c.c.  viene fatto derivare dalla decisione n. 1938/2026, che lo invocava relativamente alla posizione del privato verso il Comune obbligato alla presa in carico. La sentenza n. 6107 lo applica al diritto del Comune verso il privato.

Al di là di ciò, il quadro di riferimento non è unitario.

Nella stessa Sezione IV, infatti:

• la sentenza n. 8327/2024 aveva respinto la tesi dell'imprescrittibilità degli obblighi di cessione;
• la sentenza n. 9538/2025 riconosceva come «maggioritario e più recente» l'orientamento della prescrittibilità;
• la sentenza n. 5946/2026, depositata appena sei giorni prima della n. 6107, applicava la prescrizione decennale al diritto del Comune alla cessione delle aree. Sia permesso sottolineare come del collegio faceva parte il magistrato autore della decisione in commento.

La sentenza non si confronta con nessuna di queste pronunce: il contrasto interno alla Sezione IV è quindi attuale.

I passaggi critici della decisione

Ciò detto, vale la pena soffermarsi brevemente su alcuni passaggi della decisione.

1. La sentenza invoca un «consolidato orientamento della Sezione» citando una sola pronuncia di due mesi prima (n. 4296/2026). Il quadro mostra invece un indirizzo nato tra dicembre 2025 e maggio 2026, contrastato da pronunce della stessa Sezione anteriori e coeve. La qualifica non trova riscontro nelle fonti verificate.
2. La sentenza Cons. Stato n. 9538/2025 che ha avviato la distinzione aveva limitato l'esclusione della prescrizione alle opere già realizzate e da prendere in carico, escludendo  espressamente il «mancato trasferimento delle aree prima che le opere [...] siano state realizzate». Il caso di Padova rientra proprio in quella categoria esclusa: un'area libera, mai trasformata. La sentenza n. 6107/2026 non si interroga perché nel caso di specie il limite non operi.
3. La sentenza in commento riconosce che gli oneri di urbanizzazione sono obbligazioni patrimoniali prescrittibili. L'area, però, era stata promessa a scomputo «parziale» di quegli oneri, cioè come modalità di pagamento in natura e la stessa sentenza la descrive anche come «corrispettivo del contributo di costruzione». Resta senza risposta perché l'adempimento in natura di un'obbligazione prescrittibile non debba seguirne il regime: questo è forse, ad avviso di chi scrive, il punto più debole della motivazione.
4. La sentenza qualifica l'atto unilaterale d'obbligo come «accordo ad oggetto pubblico ex art. 11». La sentenza Cons. Stato n. 4296/2026, che ne costituisce il precedente, e la sentenza n. 2815/2025 della sezione II negano, invece, all'atto d'obbligo autonoma efficacia negoziale e lo considerano elemento accidentale del provvedimento. Le due ricostruzioni portano a conclusioni diverse: nella prima si applicano i «principi» civilistici filtrati dalla compatibilità, mentre nella seconda la questione si sposta sul piano del potere e della sua durata. La sentenza n. 6107 le sovrappone senza scegliere.
5. L'argomento per cui non esercitare il diritto equivarrebbe a disporne prova troppo: vale per qualsiasi credito pubblico, compresi gli oneri che la sentenza considera prescrittibili. Indisponibile è l'interesse pubblico, non necessariamente ogni situazione patrimoniale che vi è collegata. Le pronunce sulla prescrittibilità ricordano inoltre che il Comune può recedere o rinegoziare (art. 11, comma 4, l. 241/1990) e la sentenza Cons. Stato n. 8328/2023 esclude che il proprietario resti obbligato «in modo perpetuo». Infine, la sentenza Cons. Stato n. 1938/2026 aveva applicato l'argomento a una posizione diversa (il privato verso il Comune) e per una questione diversa (l'arbitrabilità); la sua affermazione sulla prescrizione era una conseguenza ulteriore, non necessaria alla decisione.

Un appunto: la sentenza parla di «permesso di costruire» a proposito di un titolo del 1977, che era, ovviamente, una concessione edilizia.

Ricadute operative e conclusioni

Ovviamente, la sentenza offre alle amministrazioni locali un argomento forte per recuperare aree a standard promesse e mai acquisite, anche dopo decenni. Il contrasto interno alla Sezione sconsiglia però di affidarsi alla sola imprescrittibilità, operando piuttosto attraverso il censimento degli obblighi di cessione pendenti, compiendo atti interruttivi e documentando l'eventuale uso pubblico delle aree (n. 7008/2019). Quanto ai soggetti privati, va da sé che un atto d'obbligo trascritto e richiamato nel rogito resta opponibile all'avente causa, qualunque sia la tesi seguita. Nelle verifiche preliminari all'acquisto non basta constatare il decorso del tempo, mentre contano la natura dell'obbligo (patrimoniale o di cessione), la sua funzione (anche a scomputo degli oneri), gli atti del Comune e l'uso di fatto dell'area. Quando l'area è nuda e l'obbligo era a scomputo degli oneri, l'eccezione di prescrizione resta argomentabile sulla base delle decisioni n. 9538/2025, n. 8327/2024 e n. 5946/2026.

In conclusione: la sentenza n. 6107/2026 ha certamente il merito di chiarire una premessa condivisa: gli accordi urbanistici, compresi gli atti d'obbligo che entrano nel titolo edilizio, non sono contratti di diritto comune. Il rinvio ai principi civilistici «in quanto compatibili» impone di porre attenzione alla funzione di ogni singola obbligazione: la distinzione tra obblighi patrimoniali e obblighi di dotazione territoriale è un criterio utile e coerente con la funzione delle aree a standard, che sono condizione di legittimità dell'edificazione e non semplice controprestazione.

Proprio la sua chiarezza mette in evidenza i nodi da sciogliere: dove passa il confine tra le due categorie, specie per la cessione a scomputo, e quale sia il fondamento positivo dell'indisponibilità. 

La convivenza, nella stessa Sezione e a pochi giorni di distanza, di soluzioni opposte rende auspicabile un intervento dell'Adunanza plenaria. Quella potrebbe essere la sede dove consolidare la tesi alla base della sentenza n. 6107/2026 e definirne con precisione il perimetro, dando a Comuni e privati la certezza che la materia richiede.