Piani attuativi e decorso del tempo negli obblighi urbanizzativi

La sezione I del T.A.R. Campania, Salerno, pur dando atto della presenza di orientamenti diversi, ritiene che il termine prescrizionale non possa applicarsi alle previsioni urbanizzative contenute nelle convenzioni urbanistiche in quanto l'applicazione dell'istituto di cui all'art. 2934 c.c. determinerebbe la polverizzazione degli oneri cui l’Amministrazione, con il conforto della legge e dello strumento urbanistico, ha subordinato la realizzazione del progetto edificatorio.

Il decorso del tempo nelle convenzioni urbanistiche

Dispone l'art. 28 della Legge Urbanistica (L. 17 agosto 1942, n. 1150) che l'autorizzazione allo sfruttamento di terreni non urbanizzati è subordinata alla stipula di una convenzione che preveda:

1. la cessione gratuita entro termini prestabiliti delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, nonche' la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione secondaria;
2. l'assunzione, a carico del proprietario, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria relative alla lottizzazione o di quelle opere che siano necessarie per allacciare la zona ai pubblici servizi;
3. termini non superiori ai dieci anni entro i quali deve essere ultimata l'esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria;
4. congrue garanzie finanziarie per l'adempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione.

Gli effetti della decorrenza dei termini dividono la giurisprudenza.

Ad avviso di alcuni la scadenza del termine per l'ultimazione dell'esecuzione delle opere di urbanizzazione previste in una convenzione urbanistica non fa venire meno la relativa obbligazione ma da tale momento inizia a decorrere l'ordinario termine di prescrizione decennale, ai sensi dell'art. 2946 del codice civile.

Ad avviso di altri gli obblighi di cessione recati da una convenzione di lottizzazione sono imprescrittibili in ragione della natura sostitutiva del potere pianificatorio riconosciuta alla convenzione di lottizzazione ex art. 11 L. n. 241 del 1990.

Appartengono:

• al primo orientamento Corte appello Venezia, Sez. II, 14/09/2022, n. 1945, Consiglio di Stato, Sez. II, 01/12/2021, n. 8006, Consiglio di Stato Sez. IV, 14/05/2019, n. 3126, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 08/01/2019, n. 34, T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. II, 21/12/2017 , n. 2112, T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. III, 06/06/2017, n. 1303, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 09/01/2017, n.187, T.A.R. Liguria, Genova, Sez. I, 18/05/2016, n. 506, T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 02/03/2016, n. 482, T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. I, 26/10/2015, n.1425;
• al secondo orientamento T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 14 dicembre 2021, n. 2800, Consiglio di Stato, Sez. IV, 07/10/2021, n. 6717, Consiglio di Stato, Sez. IV, 26/02/2019, n. 1341, Consiglio di Stato, Sez. IV, 29/03/2019, n. 2084, Consiglio di Stato, Sez. IV, 26/08/2014, n. 4278. 

Il primo orientamento muove dalla natura negoziale della convenzione, il secondo dalla considerazione che le convenzioni urbanistiche siano accordi ad oggetto pubblico con i quali l’Amministrazione realizza esclusivamente finalità istituzionali.

La fattispecie

La fattispecie all'esame del T.A.R. Salerno riguardava la richiesta finalizzata all’accertamento e alla declaratoria della prescrizione del diritto del Comune di Montecorvino Rovella, ad acquisire al proprio patrimonio un immobile realizzato in ossequio ad una convenzione di lottizzazione del 1975, senza tuttavia che sia mai intervenuto un formale atto di acquisizione dell’immobile e di passaggio di proprietà dello stesso.

Nel motivare la propria decisione i giudici amministrativi muovono dalla consapevolezza circa la presenza di orientamenti contrapposti: da un lato chi ritiene che le convenzioni urbanistiche non sono estranee al principio generale affermato dal codice civile all’art. 2934 c.c., dall'altro chi le legge come condizioni strutturali immanenti della assentita lottizzazione.

Nel primo caso i diritti, salvo diversa previsione, si prescrivono con il decorso di dieci anni a partire da quando il diritto può essere fatto valere, posto che il diritto trae fondamento in un atto di natura negoziale quale la convenzione urbanistica.

Nel secondo caso le convenzioni urbanistiche sono accordi ad oggetto pubblico con i quali l’Amministrazione realizza esclusivamente finalità istituzionali, privi di specifica autonomia e natura di fonte negoziale del regolamento di contrapposti interessi delle parti stipulanti.

A questo secondo orientamento il T.A.R. Salerno dichiara di aderire, ritenendo le convenzioni di lottizzazione accordi endoprocedimentale dal contenuto vincolante quale mezzo rivolto al fine di conseguire l'autorizzazione edilizia e, per l’effetto, una condizione strutturale immanente della assentita lottizzazione, fermo che l'applicazione alla stessa dell'istituto della prescrizione 

determinerebbe, a danno dell’intera collettività, la polverizzazione degli oneri cui l’Amministrazione, con il conforto della legge e dello strumento urbanistico, ha subordinato la realizzazione del progetto edificatorio.

La necessità della individuazione di una soluzione

Il caso all'attenzione del T.A.R. Salerno è emblematico: il soggetto che invoca l'accertamento della intervenuta prescrizione non è il lottizzante inadempiente, ma l'adempiente, il cui dante causa aveva nel 1975 stipulato una convenzione di lottizzazione e successivamente, negli anni '80, realizzato l'asilo previsto su un lotto di sua proprietà, consegnandolo all'amministrazione comunale la quale lo prendeva in consegna adibendolo all'uso previsto, senza tuttavia mai formalizzarne l'acquisizione.

In disparte l'incomprensibilità, per un osservatore internazionale, di orientamenti contrapposti a seconda che il cittadino giunga avanti la Sezione II piuttosto che alla Sezione IV del Consiglio di Stato, sta di fatto che l'applicazione dell'orientamento che nega l'applicabilità della prescrizione agli oneri urbanizzativi appare paradossale quando, come nel caso di specie, portato alle estreme conseguenze: siccome la convenzione urbanistica sarebbe un atto endoprocedimentale all'interno di una forma pubblica (nella specie di pianificazione territoriale), lo Stato non avrebbe né limiti temporali né responsabilità nella mancata gestione delle pattuizioni urbanizzative, anche quando l'inerzia si ritorce verso il lottizzante adempiente.

Sostenere che l'orientamento restrittivo appare preferibile poichè l'applicazione del termine prescrizionale determinerebbe la polverizzazione degli oneri cui l’Amministrazione ha subordinato la realizzazione del progetto edificatorio, a danno dell’intera collettività, appare un argomento debole.

Debole anzi tutto perchè il principio della permanenza senza limiti temporali di una sorta di equilibrio tra previsione urbanistica e adempimenti urbanizzativi non può non confrontarsi con il più generale principio di efficienza e buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’articolo 97 della Costituzione, al cui interno si colloca il principio di doverosità dell’azione amministrativa, riconosciuto dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea di Nizza, il cui art. 4 riconosce al privato il diritto di vedere trattate le questioni che lo riguardano entro un termine ragionevole:

1. Ogni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni, organi e organismi dell'Unione.

Debole anche perché il rifiuto di riconoscere l'applicabilità dell'istituto della prescrizione alle convenzioni urbanistiche significa legittimare uno stato di alterazione senza limitazioni temporali del sinallagma tra forme di pianificazioni secondarie e obblighi urbanizzativi.

Il punto di maggiore complessità è un altro: se l'obbligazione urbanizzativa si prescrive, cosa ne è della previsione urbanistica cui è collegata, che l'art. 28 della L.U. subordina agli obblighi urbanizzativi?

Viene infatti da chiedersi se l'adesione all'orientamento più restrittivo muova almeno in parte dal timore di interrogarsi sulle conseguenze della prescrizione, dove è ovvio che se il decorso del tempo non consente di azionare le "congrue garanzie finanziarie per l'adempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione" previste dall'art. 28, non resterebbe che interrogarsi circa l'avvio di un procedimento di autotutela avente ad oggetto il provvedimento di approvazione del piano di lottizzazione: fattispecie dove, però, il decorso del tempo opera ampiamente, con buona pace del timore di polverizzazione degli oneri cui l’Amministrazione, con il conforto della legge e dello strumento urbanistico, ha subordinato la realizzazione del progetto edificatorio.

Il punto non è sostenere l'imprescrittibilità delle obbligazioni urbanizzative tout court: il punto è coniugare il rispetto del principio della certezza dell'azione amministrativa con la garanzia della realizzazione delle opere di urbanizzazione, senza le quali l'intervento non sarebbe stato assentito.