Impianti agrivoltaici: l'annullamento delle linee guida di Regione Lombardia e l'attuale quadro normativo di riferimento.

• Il contesto giuridico
• Le linee guida 15.07.2024 di Regione Lombardia 
• La sentenza n. 4120/2025 del TAR Milano
• La giurisprudenza del TAR Lombardia in merito alle linee guida regionali
• Il mutato contesto legislativo a partire dal 22 novembre 2025
• L'insegnamento della sentenza TAR Milano n. 4125/2025

Il contesto giuridico

Con la sentenza n. 4120 dell'11 dicembre 2025 il TAR Milano - confermando quanto già statuito con propria sentenza del 22 maggio 2025 n. 1825 - ha annnullato la D.G.R. Lombardia n. XII/2783 del 15 luglio 2024 - avente ad oggetto "approvazione di indirizzi in merito all'installazione di impianti agrivoltaici nelle aree agricole" -, là dove questa introduce requisiti soggettivi in contrasto con le previsioni nazionali tali da comprimere l'accesso al mercato e la diffusione degli impianti agrivoltaici. 

In materia di installazione di impianti fotovoltaici e agrivoltaici, l'8 novembre 2021 è stato emanato il decreto legislativo n. 199, in attuazione della Direttiva Europea 2018/2001 sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili (c.d. RED II), avente come obiettivo quello di "accelerare il percorso di crescita sostenibile del Paese, recando disposizioni in materia di energia da fonti rinnovabili, in coerenza con gli obiettivi europei di decarbonizzazione del sistema energetico al 2030 e di completa decarbonizzazione al 2050" (art. 1 D. Lgs. 199/2021), mediante la definizione degli strumenti, dei meccanismi, degli incentivi e del quadro istituzionale, finanziario e giuridico, necessari per il raggiungimento degli obiettivi di incremento della quota di energia da fonti rinnovabili al 2030. 

L'articolo 20, co. 1, del decreto prevedeva che, entro centottanta dalla sua entrata in vigore, il Ministero della cultura ed il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali avrebbero adottato uno o più decreti al fine di stabilire i principi e i criteri omogeni per l'individuazione delle superfici e delle aree idonee e non idonee all'installazione di impianti a fonti rinnovabili.

A sua volta: 

• il comma 4 prevedeva che, una volta stabiliti a livello nazionale i principi ed i criteri per l'individuazione delle aree idonee, entro centottanta giorni le Regioni, con propria legge, avrebbero provveduto a individuare le aree idonee per i rispettivi territori;
• il comma 8 indicava, in attesa dell'emanazione del decreto di cui al comma 1, quelle aree che le amministrazioni procedenti dovevano considerare idonee all'installazione di impianti fotovoltaici, di fatto sottraendo alle stesse qualsivoglia potere valutativo in ordine alla localizzazione dell'opera in quelle zone aventi caratteristiche conformi a quelle indicate dalla norma (T.A.R Lombardia - Milano, sez. IV, 4 dicembre 2024, n. 3464). 

In tal senso, la giurisprudenza sviluppatasi in materia ha evidenziato come la scelta dell'area su cui installare l'impianto di energia da fonte rinnovabile è stata svolta dal legislatore nazionale, così che le amministrazioni locali non avrebbero potuto sostituirsi nell'individuazione delle aree idonee (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 20 febbraio 2025, n. 550). 

Il decreto ministeriale di cui all'articolo 20, co. 1, del D. Lgs. 199/2021 è stato emanato il 21 giugno 2024 - ben oltre il termine di centottanta giorni previsto dalla norma - da parte del Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica recante "Disciplina per l'individuazione di superfici e aree idonee per l'installazione di impianti a fonti rinnovabili".

L'articolo 7 ha individuato i principi e i criteri per l'individuazione della aree idonee, stabilendo, in particolare, che:

«2. Per l'individuazione delle aree idonee le regioni tengono conto:
a) della massimizzazione delle aree da individuare al fine di agevolare il raggiungimento degli obiettivi di cui alla Tabella A dell'art. 2; delle esigenze di tutela del patrimonio culturale e del paesaggio, delle aree agricole e forestali, della qualita' dell'aria e dei corpi idrici, privilegiando l'utilizzo di superfici di strutture edificate, quali capannoni industriali e parcheggi, nonche' di aree a destinazione industriale, artigianale, per servizi e logistica, e verificando l'idoneita' di aree non utilizzabili per altri scopi, ivi incluse le superfici agricole non utilizzabili, compatibilmente con le caratteristiche e le disponibilita' delle risorse rinnovabili, delle infrastrutture di rete e della domanda elettrica, nonche' tenendo in considerazione la dislocazione della domanda, gli eventuali vincoli di rete e il potenziale di sviluppo della rete stessa;
b) della possibilita' di classificare le superfici o le aree come idonee differenziandole sulla base della fonte, della taglia e della tipologia di impianto;
c) della possibilita' di fare salve le aree idonee di cui all'art. 20, comma 8 del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199 vigente alla data di entrata in vigore del presente decreto;
3. Sono considerate non idonee le superfici e le aree che sono ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi dell'art. 10 e dell'art. 136, comma 1, lettere a) e b) del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. Le regioni possono individuare come non idonee le superfici e le aree che sono ricomprese nel perimetro degli altri beni sottoposti a tutela ai sensi del medesimo decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. Le regioni possono stabilire una fascia di rispetto dal perimetro dei beni sottoposti a tutela di ampiezza differenziata a seconda della tipologia di impianto, proporzionata al bene oggetto di tutela, fino a un massimo di 7 chilometri. Per i rifacimenti degli impianti in esercizio non sono applicate le norme previste nel precedente periodo. Resta ferma, nei procedimenti autorizzatori, la competenza del Ministero della cultura a esprimersi in relazione ai soli progetti localizzati in aree sottoposte a tutela secondo quanto previsto dall'art. 12, comma 3-bis, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387. Nell'applicazione del presente comma deve essere contemperata la necessita' di tutela dei beni con la garanzia di raggiungimento degli obiettivi di cui alla Tabella A dell'art. 2 del presente decreto.»

Le linee guida 15.07.2024 di Regione Lombardia

A seguito dell'emanazione del D.M. 21 giugno 2024, Regione Lombardia ha adottato la D.G.R. n. XII/2783 del 15 luglio 2024, con la quale sono stati approvati gli indirizzi in merito all'installazione di impianti agrivoltaici nelle aree agricole. 

La delibera ha individuato sia i requisiti oggettivi che soggettivi che l'operatore economico deve possedere al fine di ottenere il titolo per la realizzazione dell'impianto agrivoltaico nelle aree agricole lombarde, suddividendo il territorio regionale in due categorie (Categoria A, nella quale rientrano i territori con produzioni di particolare tipicità ai sensi dell'articolo 21 D. Lgs. 228/2001 - quali ad esempio quelli in cui vengono realizzati prodotti DOP e IGP - e Categoria B, nella quale rientrano i territori destinati alle restanti aree agricole). 

Vale la pena sottolineare che tale delibera riguarda unicamente gli impianti fotovoltaici di tipo agrivoltaico, ossia quegli impianti che adottano soluzioni volte a preservare la continuità dell'attività agricola sul sito di installazione. 

La scelta di Regione Lombardia di non dettare indirizzi relativi all'installazione di impianti fotovoltaici deriva dal fatto che, per tali tipi di opere, è intervenuto il legislatore nazionale che con il D.L. 15 maggio 2024 n. 63, ha introdotto all'articolo 20 del D. Lgs. 199/2021 il comma 1-bis, disciplinante l'installazione degli impianti fotovoltaici al suolo nelle aree classificate agricole dai piani urbanistici.

In particolare, con la delibera del 15 luglio 2024, la Regione ha previsto che i soggetti che possono presentare richiesta di titolo abilitativo siano unicamente:

• Soggetto A: impresa agricola singola o associata da certificato camerale, che realizza il progetto al fine di contenere i propri costi di produzione;
• Soggetto B: società a partecipazione congiunta con i produttori di energie elettrica alle quali è conferita l'azienda o il ramo d'azienda da parte degli stessi imprenditori agricoli ai quali è riservata l'attività di gestione imprenditoriale, salvo per gli aspetti tecnici di funzionamento dell'impianto e di cessione dell'energia; 

specificando che

«il terreno agricolo [...], su cui verrà installato l'impianto agrivoltaico deve essere in conduzione ad una impresa agricola con un valido titolo (proprietà, affitto, comodato) per tutto il periodo di esercizio dell'impianto agrivoltaico stesso». 

La sentenza n. 4120/2025 del TAR Milano

Nell'ottobre del 2024 è presentata istanza per il rilascio del Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale (PAUR) ex artticoli 23/27-bis D. Lgs. 152/2006 e articoli 4/5 L.R. Lombardia n. 5/2010 realtiva alla realizzazione di un impianto agrivoltaico su un'area ad uso agricolo.

Secondo l'istante, l'area agricola rientrava nelle aree idonee previste dall'articolo 20, co. 8, D. Lgs. 199/2021 e pertanto, in merito a tale aspetto, nulla poteva essere eccepito.

Una volta avviato il procedimento ed istruita la pratica, l'amministrazione procedente comunica alla società che la richiesta non poteva essere accolta in quanto non sussistevano i requisiti soggettivi previsti dalla D.G.R. Lombardia n. XII/2783 del 15 luglio 2024 poiché l'impresa istante non poteva essere inquadrata né come Soggetto A, ossia come impresa agricola singola o associata, né come Soggetto B, ossia come società a partecipazione congiunta. 

L'impresa impugna il provvedimento di diniego nonché la delibera di Regione Lombardia, avanti il TAR Milano, evidenziando che gli atti impugnati, in particolare la delibera regionale, precludono alla ricorrente lo svolgimento dell'attività economica in questione.

Con la sentenza n. 4120 dell'11 dicembre 2025, il TAR Milano accoglie il ricorso e annulla gli atti impugnati. 

In particolare, la decisione evidenzia che:

• i requisiti soggettivi previsti dalla delibera limitano la possibilità di presentare richiesta di titolo abilitativo per l'installazione di impianti fotovoltaici a tutti quegli operatori che non sono imprese agricole singole o associate né imprese a partecipazione congiunta, in concreto comprimendo l'accesso al mercato e la diffusione degli impianti agrivoltaici;
• il legislatore nazionale, sia nel D. Lgs. 387/2003 che nel D. Lgs. 199/2021, non ha introdotto alcun requisito soggettivo in capo al proponente con riferimento alla forma giuridica o all'oggetto dell'impresa, né ha imposto particolari modelli di aggregazione tra operatori economici;
• la materia della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia è di competenza legislativa concorrente ai sensi dell'articolo 117, co. 3, Cost. e pertanto le procedure di autorizzazione all'installazione di impianti FER non possono in alcun modo essere subordinate dalle Regioni a vincoli o condizioni non previsti dalla normativa statale.

In buona sostanza, i requisiti soggettivi previsti dalla Regione impongono parametri più restrittivi in materia di installazione di impianti FER che si pongono in contrasto con gli obiettivi di massima difussione e sviluppo di tali opere conformemente ai principi dell'Unione Europea di promozione dell'impiego dell'energia da fonti rinnovabili - e non solo da fonti fossili - per ragioni di tutela ambientale e contrasto degli effetti negativi del cambiamento climatico. 

La giurisprudenza del TAR Lombardia in merito alle linee guida regionali

La prouncia in esame si allinea alla giurisprudenza sviluppatasi successivamente all'emanazione del DM 21 giugno 2024 e all'adozione della delibera regionale del 15 luglio 2024.

Ad avviso dell'indirizzo in questione, le Regioni - in applicazione dei principi dell'Unione Europea volti ad incentivare gli impianti FER in un'ottica di tutela ambientale - non possono introdurre parametri più restrittivi non previsti dal legislatore nazionale, benché volti a tutelare il proprio territorio e le aree agricole di particolare rilevanza. 

Ciò significa, ad avviso di chi scrive, che la ponderazione tra i diversi interessi in gioco (come la tutela del paesaggio e dell'ambiente) è già stata svolta dal legislatore nazionale che, a sua volta, non ha potuto fare altro che conformarsi ai principi e agli obiettivi dell'Unione Europea, con conseguente preclusione in capo alle Regioni di discostarsi dalla normativa statale in merito all'individuazione delle aree idonee e non, ai sensi dell'articolo 20, co. 8, D. Lgs. 199/2021, introducendo limitazioni non previste dal legislatore nazionale che impediscono il pieno sviluppo di tali impianti.

In tal senso, si richiama la sentenza TAR Milano n. 1825 del 22 maggio 2025, ripresa per intero dalla sentenza sopra esaminata, nonché la sentenza del TAR Brescia n. 789 del 3 settembre 2025 che - sempre in una fattispecie avente ad oggetto la richiesta di PAUR per la realizzazione di un impianto agrivoltaico in area considerara idonea ai sensi del decreto legislativo del 2021- afferma che: 

«la D.g.r. 15 luglio 2024 - n. XII/2783 adottata dalla Regione Lombardia, nella parte in cui subordina il rilascio del titolo abilitativo per la realizzazione di impianti agrivoltaici al possesso dei requisiti soggettivi indicati al paragrafo 6, lett. D) dell’allegato A, è illegittima e va annullata, in quanto introduce limitazioni non previste dalla normativa nazionale, restringendone il campo di applicazione in assenza di qualsivoglia presupposto legittimante contemplato dalla disciplina di riferimento e dunque con essa in contrasto.»

Per completezza, si segnala che sia la sentenza del TAR Milano n. 1825/2025 che la sentenza del TAR Brescia n. 789/2025 sono state impugnate dalla parte soccombente avanti al Consiglio di Stato e sono in attesa della fissazione dell'udienza di merito. 

Il mutato contesto legislativo a partire dal 22 novembre 2025

Il quadro normativo relativo alla disciplina per la realizzazione degli impianti da fonti rinnovabili non è di facile e agevole comprensione posto che le disposizioni ad essa relative non sono contenute in un unico corpo normativo e molto spesso non sono tra loro coordinate.

Prima dell'introduzione del D. Lgs. 199/2021, la disciplina in materia di FER era contenuta nel D. Lgs. 387/2003 (emanato in attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità), nel conseguente D.M. 10 settembre 2010, disciplinante le sole aree non idonee, e nel successivo D. Lgs. 28/2011 (emanato in attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE). 

Successivamente, in data 15 dicembre 2021 è entrato in vigore il D. Lgs. 199/2021 (in attuazione della direttiva (UE) 2018/2001 sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili), nel quale, per la prima volta, il legislatore ha provveduto ad individuare nello specifico le aree idonee all'installazione degli impianti FER (art. 20 D. Lgs. 199/2021), disciplinando - in modo molto puntuale e non solo mediante l'indicazioni di principi e criteri - le aree in cui è consentita l'installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in zone classificate agricole dai piani urbanistici vigenti (art. 20, co. 1 bis, D. Lgs. 199/2021).

Ancora, in data 30 dicembre 2024 è entrato in vigore il D. Lgs. 190/2024 che ha disciplinato i regimi amministrativi per la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, ivi compresi quelli di accumulo e gli elettrolizzatori, per gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale degli stessi impianti, nonché per le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all'esercizio dei medesimi impianti, in parte abrogando e sostituendo il D. Lgs. 387/2003 e il D. Lgs. 28/2011. 

Tra gli obiettivi del decreto legislativo del 2024 vi è quello di semplificazione delle procedure autorizzatorie, riscontrabile nella previsione di tre modelli di procedimento (invece che dei quattri precedentemente previsti dall'articolo 18 del D. Lgs. 199/2021), e di sostegno per la realizzazione degli impianti, perseguito dal legislatore nazionale nella qualificazione degli interventi come interventi di interesse pubblico prevalente (art. 3 D. Lgs. 190/2024). 

A seguito dell'entrata in vigore del D.L. 21 novembre 2025 n. 175, la disciplina delle aree idonee è stata trasferita dall'articolo 20 D. Lgs. 199/2021 (abrogato dal medesimo decreto legge) agli articoli 11-bis e 11-ter del D. Lgs. 190/2024, con l'obiettivo da parte del Governo di semplificare e razionalizzare tale disciplina al fine di definire compiutamente quelle aree che dovranno essere automaticamente considerate idonee da parte delle Regioni. 

Inoltre, l'articolo 11-bis co. 3 D. Lgs. 190/2024 ha previsto che entro centoventi giorni dall'entrata in vigore della disposizione stessa, le Regioni individuino, con propria legge, le aree idonee alle installazioni di impianti da fonti rinnovabile ulteriori rispetto a quelle previste dal legislatore nazionale al comma 1, nel rispetto dei principi e dei criteri stabiliti al comma 4 e 5. 

La disciplina delle aree idonee non è, dunque, ancora stata computamente delineata da parte del legislatore, con ciò che ne consegue in termini di incertezza e di dubbi interpretativi per tutti quei soggetti che operano nel settore degli impianti FER.

L'insegnamento della sentenza TAR Milano n. 4125/2025.

Da questo breve excursus sulla normativa nazionale degli impianti FER appare evidente che il coacervo di norme - spesso in contraddizione tra loro -, l'assenza di una unitaria disciplina e la rapida e continua modifica delle disposizioni di legge sono elementi che si riversano negativamente sugli operatori economici, i quali sono in difficoltà nel comprendere quale procedura autorizzativa attivare al fine di ottenere il titolo necessario e nell'individuare se quell'area agricola verrà o meno considerata idonea dall'amministrazione procedente.

La conseguenza è l'impedimento, per lo Stato italiano, al rispetto dei principi europei di massima diffusione e sviluppo di impianti da energia rinnovabile volti a contrastare gli effetti negativi del cambiamento climatico.