Energia da fonti rinnovabili: legislazione nazionale e poteri degli enti locali.

La fattispecie

Una società operante nel campo delle energie rinnovabili presenta all'Amministrazione Comunale la richiesta di Procedura Abilitativa Semplificata (PAS), ai sensi dell'articolo 6 D.Lgs. 3 marzo 2011 n. 28 allora vigente (oggi sostituito dall'articolo 8 D.Lgs. 25 novembre 2024, n. 190), per l'installazione di un impianto di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili con moduli a terra su un'area avente destinazione agricola secondo il Piando delle Regole dello strumento urbanistico locale. 

Come da progetto, l'impianto è destinato a coprire il 35% della superficie agricola interessata e verrebbe collocato entro i 500 metri da due stabilimenti industriali presenti nelle vicinanze, da cui deriverebbe, secondo la società richiedente, l'applicazione dell'art. 20, co. 8 lettera c-ter) n. 2 del D. Lgs. 8 novembre 2021, n. 199, secondo cui: 

Nelle more dell'individuazione delle aree idonee sulla base dei criteri e delle modalità stabiliti dai decreti di cui al comma 1, sono considerate aree idonee, ai fini di cui al comma 1 del presente articolo: 

[...]

c-ter) esclusivamente per gli impianti fotovoltaici, anche con moduli a terra, e per gli impianti di produzione di biometano, in assenza di vincoli ai sensi della parte seconda del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42: 

1) le aree classificate agricole, racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 metri da zone a destinazione industriale, artigianale e commerciale, compresi i siti di interesse nazionale, nonché le cave e le miniere; 

2) le aree interne agli impianti industriali e agli stabilimenti, questi ultimi come definiti dall'articolo 268, comma 1, lettera h), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, nonché le aree classificate agricole racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 metri dal medesimo impianto o stabilimento; 

L'Amministrazione, conclusa la Conferenza di Servizi avviata ai sensi dell'articolo 6, comma 5, D. Lgs. 28/2011, rigetta l'istanza sostenendo che la realizzazione dell'impianto in quel sito precluderebbe il mantenimento dell'attività agricola con conseguente violazione delle disposizioni locali che impongono la necessità di salvaguardare la destinazione dell'area, essenziale per la tutela dei valori paesaggistici del territorio.

Per completezza, si segnala che al momento della presentazione dell'istanza da parte della società non era ancora entrato in vigore il D.M. 21 giugno 2024, il quale detta la disciplina per l'individuazione di superfici e aree idonee per l'installazione di impianti a fonti rinnovabili, nè tanto meno il comma 1-bis dell'art. 20 D. Lgs. 199/2021 il quale prevede che:

L'installazione degli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra, in zone classificate agricole dai piani urbanistici vigenti, è consentita esclusivamente nelle aree di cui alle lettere a), limitatamente agli interventi per modifica, rifacimento, potenziamento o integrale ricostruzione degli impianti già installati, a condizione che non comportino incremento dell'area occupata, c), incluse le cave già oggetto di ripristino ambientale e quelle con piano di coltivazione terminato ancora non ripristinate, nonché le discariche o i lotti di discarica chiusi ovvero ripristinati, c-bis), c-bis.1) e c-ter), numeri 2) e 3), del comma 8 del presente articolo). Il primo periodo non si applica nel caso di progetti che prevedano impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra finalizzati alla costituzione di una comunità energetica rinnovabile ai sensi dell'articolo 31 del presente decreto nonché in caso di progetti attuativi delle altre misure di investimento del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), approvato con decisione del Consiglio ECOFIN del 13 luglio 2021, come modificato con decisione del Consiglio ECOFIN dell'8 dicembre 2023, e del Piano nazionale per gli investimenti complementari al PNRR (PNC) di cui all'articolo 1 del decreto-legge 6 maggio 2021, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° luglio 2021, n. 101, ovvero di progetti necessari per il conseguimento degli obiettivi del PNRR.

Il ricorso al giudice amministrativo e la decisione del T.A.R. Milano

Avverso il provvedimento la società propone ricorso al T.A.R., sostenendo che il diniego sarebbe illegittimo nella parte in cui l'A.C. non consente l'applicazione della normativa nazionale, la quale prevede la possibilità di installare impianti di energia da fonti rinnovabili in aree classificate agricole racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 metri dal medesimo impianto o stabilimento (art. 20, co. 8, lett. c-ter) n. 2, D. Lgs. 199/2021).

Il Comune, costituitosi in giudizio, ritiene che l'istanza della società sia in contrasto con il locale Piano delle Regole in quanto l'area individuata dal privato rientra nell'"Ambito T5 - Aree agricole" e l'installazione dell'impianto comporterebbe di fatto un cambio d'uso da agricolo a produttivo, non consentito dallo strumento urbanistico generale. L'Amministrazione ritiene altresì che l'Ambito territoriale T5 sia di fondamentale importanza "per la conservazione dei valori paesaggistici del territorio". 

Il T.A.R. Milano accoglie il ricorso enunciando diversi principi generali di diritto in materia di produzione di energia da fonti rinnovabile. 

In via preliminare i giudici amministrativi osservano che la scelta dell'amministrazione contrasta con la legislazione nazionale di rango superiore e di diretta derivazione euro-unitaria.

Il D. Lgs. 199/2021, infatti, è emanato in attuazione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio dell'11 dicembre 2018 n. 2001 (RED II), la cui ratio consiste nella promozione dell'impiego dell'energia da fonti rinnovabili - e non solo da fonti fossili - per ragioni di tutela ambientale e contrasto degli effetti negativi del cambiamento climatico. Ancora, la direttiva fissa un obiettivo vincolante per gli Stati dell'Unione, consistente nel far sì che la quota di energia da fonti rinnovabili nel consumo finale lordo di energia dell'Unione nel 2030 sia almeno pari al 32% (artt. 1 e 3 della direttiva stessa). 

Ciò comporta che l'articolo 20, comma  8, D. Lgs. 199/2021, invocato dai ricorrenti, rientra in un più ampio quadro normativo sovranazionale "finalizzato alla graduale eliminazione delle fonti fossili ed all'approvvigionamento enegetico mediante fonti molto meno inquinanti di quelle attuali", e di cui lo Stato italiano non può che conformarsi in virtù degli obblighi derivanti dall'adesione all'Unione Europea. La collocazione dell'impianto di energia da fonti rinnovabili con moduli a terra su area agricola è quindi compatibile con la destinazione dell'area medesima, fermo che tale scelta è già stata effettuata a monte dal legislatore statale, senza che residuino all'A.C. poteri discrezionali in merito. Nel caso di specie, peraltro, l'impianto occuperebbe circa un terzo della superficie complessiva, non precludendo lo svolgimento dell'attività di impresa agricola. 

Il T.A.R. evidenzia altresì che il bilanciamento tra la tutela del paesaggio - avente rilevanza costituzionale e la tutela ambientale e climatica - anch'essa di rango costituzionale - derivante dalla promozione delle fonti rinnovabili, è già stata svolta dal legislatore nazionale, nella misura in cui consente l'installazione di tali impianti su aree agricole. Non vi sono pertanto spazi dove l'Amministrazione possa sostituirsi al legislatore superiore introducendo condizioni più restrittive nell'individuazione delle aree ritenute - a monte - idonee.

Il T.A.R. Milano accoglie quindi il ricorso annullando il provvedimento di rigetto dell'istanza di P.A.S.

La giurisprudenza conforme alla sentenza del T.A.R. Milano 

Nella decisione i giudici, per rafforzare il proprio percorso argomentativo, richiamano la giurisprudenza amministrativa conforme all'orientamento espresso, secondo la quale:

• la scelta dell'area su cui installare l'impianto di energia da fonte rinnovabile è già stata svolta dal legislatore nazionale, non potendo in alcun modo l'A.C. sostituirsi nell'individuazione delle aree idonee;
•  la destinazione agricola di un'area non è incompatibile con l'installazione di un impianto di energia da fonte rinnovabile, non avendo l'A.C. alcun potere discrezionale in merito. 

In tal senso anche T.A.R Lombardia - Milano, sez. IV, 4 dicembre 2024, n. 3464, il quale  afferma che l'area idonea sulla quale installare l'impianto fotovolatico è già stata individuata dalla normativa nazionale e che pertanto: 

• il Comune non ha alcun potere valutativo in ordine alla localizzazione dell'opera in quelle zone aventi caratteristiche conformi a quelle indicate dalla norma;
• l'A.C. non può individuare previsioni volte a limitare lo ius aedificandi, essendo la competenaza relativa alla localizzazione degli stessi ripartita unicamente tra Stato e Regioni.

Ancora in senso conforme, T.A.R Venezia, sez. IV, 18 dicembre 2024, n. 2997, il quale afferma che l'installazione degli impianti fotovoltaici sulle aree individuate dalla normativa nazionale devono considerarsi sempre consentite, non potendo quindi trovare applicazione eventuali norme regionali e/o locali più restrittive, siano esse previgenti o successive all'entrata in vigore della disciplina nazionale.

Il D.M. 21 giugno 2024 e la sentenza n. 9155/2024 del T.A.R. Lazio

Nelle more del giudizio, è stato emanato il Decreto Ministeriale 21 giugno 2024 in attuazione dell'articolo 20, commi 1 e 2, del D. Lgs. 199/2021, il quale ha individuato i principi e i criteri per l'individuazione delle aree idonee. 

In particolare, l'art. 7 del decreto ha stabilito che le Regioni devono tenere conto dei principi e dei criteri elencati nel decreto medesimo:

al fine di rendere chiara ed evidente la possibile classificazione delle aree compatibilmente con le caratteristiche e le disponibilità delle risorse rinnovabili, delle infrastrutture di rete e della domanda elettrica, nonché tenendo in considerazione la dislocazione della domanda, gli eventuali vincoli di rete e il potenziale di sviluppo della rete stessa. 

Sancisce, inoltre, l'articolo 7 ai commi 2 e 3:

2. Per l'individuazione delle aree idonee le regioni tengono conto:
a) della massimizzazione delle aree da individuare al fine di agevolare il raggiungimento degli obiettivi di cui alla Tabella A dell'art. 2; delle esigenze di tutela del patrimonio culturale e del paesaggio, delle aree agricole e forestali, della qualita' dell'aria e dei corpi idrici, privilegiando l'utilizzo di superfici di strutture edificate, quali capannoni industriali e parcheggi, nonche' di aree a destinazione industriale, artigianale, per servizi e logistica, e verificando l'idoneita' di aree non utilizzabili per altri scopi, ivi incluse le superfici agricole non utilizzabili, compatibilmente con le caratteristiche e le disponibilita' delle risorse rinnovabili, delle infrastrutture di rete e della domanda elettrica, nonche' tenendo in considerazione la dislocazione della domanda, gli eventuali vincoli di rete e il potenziale di sviluppo della rete stessa;
b) della possibilita' di classificare le superfici o le aree come idonee differenziandole sulla base della fonte, della taglia e della tipologia di impianto; 
c) della possibilita' di fare salve le aree idonee di cui all'art. 20, comma 8 del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199 vigente alla data di entrata in vigore del presente decreto.
3. Sono considerate non idonee le superfici e le aree che sono ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi dell'art. 10 e dell'art. 136, comma 1, lettere a) e b) del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. Le regioni possono individuare come non idonee le superfici e le aree che sono ricomprese nel perimetro degli altri beni sottoposti a tutela ai sensi del medesimo decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. Le regioni possono stabilire una fascia di rispetto dal perimetro dei beni sottoposti a tutela di ampiezza differenziata a seconda della tipologia di impianto, proporzionata al bene oggetto di tutela, fino a un massimo di 7 chilometri. Per i rifacimenti degli impianti in esercizio non sono applicate le norme previste nel precedente periodo. Resta  ferma, nei procedimenti autorizzatori, la competenza del Ministero della cultura a esprimersi in relazione ai soli progetti localizzati in aree sottoposte a tutela secondo quanto previsto dall'art. 12, comma 3-bis, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387.

Anche se la sentenza in commento non riguarda l'applicazione del D.M. 21 giugno 2024, entrato in vigore in un momento successivo all'instaurazione del giudizio, per completezza segnaliamo che l'individuazione dei principi e dei criteri che le Regioni devono adottare per correttamente localizzare le aree idonee / non idonee crea non poche problematicità non fosse altro che per l'intervento del T.A.R. Lazio del 13 maggio 2025 n. 9155.

La sentenza ha infatti annullato i commi 2 e 3 citati, con obbligo, per le amministrazioni ministeriali resistenti, di rieditare i criteri per la individuazione delle aree idonee e non idonee alla installazione di impianti a fonti rinnovabili, evidenziando che il D.M. 21 giugno 2024 non contiene i principi fondamentali che avrebbero dovuto guidare il legislatore regionale nell'esercizio delle proprie attribuzioni bensì ha lasciato libere le Regioni di assumere scelte totalmente discrezionali in vista dell'obiettivo di massimizzazione delle aree idonee all'installazione di impianti FER, in violazione dell'art. 1 co. 1 lett. a) del medesimo decreto. 

In linea generale, i giudici hanno rilevato come il D.M. non è in grado di fornire adeguati criteri e principi direttivi in favore delle Regioni, "difettando quel grado di specificità, anche minimo, richiesto per attuare la delega legislativa". 

Le amministrazioni ministeriali sono pertanto tenute a rideterminarsi nel rispetto della legge delega in relazione alla previsione dei principi e criteri per la individuazione delle aree idonee e non.

Considerazioni finali

Ritornando alla fattispecie descritta in apertura, il quadro normativo sopra delineato e le conclusioni a cui giunge il T.A.R. Milano restano comuunque conformi ai principi generali e alle finalità dettate dall'Unione Europea in materia di FER.  

Il sostegno e la diffusione di tali impianti sono considerati un elemento prioritario per il raggiungimento dell'obiettivo di neutralità climatica a cui punta l'Unione, la quale chiede agli stati membri procedure amministrative ispirate a canoni di semplificazione e rapidità che consentano, in ogni caso, la ponderazione degli interessi in gioco in base alla tipologia di impianto.

Nella direttiva RED III (direttiva UE 2023/2413) - che ha introdotto un corpo normativo organico assegnando agli impianti di produzione e stoccaggio e alle relative infrastrutture carattere prioritario, con conseguente valutazione d'interesse pubblico prevalente - tale obiettivo risulta ancora più evidente se si legge l'art. 16 septies nella parte in cui stabilisce che

fino al conseguimento della neutralità climatica, gli Stati membri provvedono affinché, nella procedura di rilascio delle autorizzazioni, la pianificazione, la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia rinnovabile, la connessione di tali impianti alla rete, la rete stessa e gli impianti di stoccaggio siano considerati di interesse pubblico prevalente e nell’interesse della salute e della sicurezza pubblica nella ponderazione degli interessi giuridici nei singoli casi. 

In attuazione delle direttive europee, ed in attesa che vengano individuate dalle regioni le aree idonee alla realizzazione degli impianti da fonti rinnovabili, al comma 8 dell'art. 20 D. Lgs. 199/2021 il legislatore ha comunque provveduto ad indicare espressamente quali sono le aree da considerare idonee. 

La decisione in commento appare quindi coerente con il sistema normativo nel quale si è inserito il D. Lgs. 199/2021, il cui articolo 20 non lascia spazi di discrezionalità alle amministrazioni locali nella scelta dell'individuazione delle aree idonee posto che la ponderazione tra i diversi interessi in gioco è già stata svolta dal legislatore nazionale che, a sua volta, non ha potuto fare altro che conformarsi ai principi e agli obiettivi dell'Unione Europea. 

Spetta ora alle Regioni, in applicazione del comma 4 dell'articolo 20 D. Lgs. 199/2021, procedere con la localizzazione delle aree idonee e non idonee all'interno del proprio territorio una volta che i Ministeri preposti si siano rideterminanti conformemente alla luce della sentenza del T.A.R. Lazio.