Impianti fotovoltaici e autorizzazione paesaggistica

7 aprile 2018

TAR Lombardia, Milano, sez. III, 21 febbraio 2018, n. 496

La visibilità di pannelli fotovoltaici da punti di osservazione pubblici non configura di per sè un’ipotesi di incompatibilità paesaggistica, vero che la presenza di impianti sulla sommità degli edifici - pur innovando la tipologia e morfologia della copertura - non è più percepita come fattore di disturbo visivo, bensì come un'evoluzione dello stile costruttivo accettata dall'ordinamento e dalla sensibilità collettiva. Se la Soprintendenza intende impedire queste tipologie di intervento, deve quindi trovare altre motivazioni.

In collaborazione con Marco Bonvini [www.solarfarm.it/]


 

 

Il D.Lgs. 3 marzo 2011, n. 28 sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili

A partire dal D.Lgs. 3 marzo 2011, n. 28, i progetti:

  • di  edifici di nuova costruzione;
  • di ristrutturazione rilevante di edifici esistenti;

sono tenuti a prevedere l'utilizzo di fonti rinnovabili per la copertura dei consumi di calore, elettricità e raffrescamento, secondo quanto previsto dall'allegato 3 del D.Lgs. 3 marzo 2011, n. 28 (art. 11), dove per “edificio sottoposto a ristrutturazione rilevante” si intende un edificio che ricade in una delle seguenti categorie (art. 2, c. 1, lettera m):

  1. edificio esistente avente superficie utile superiore a 1000 metri quadrati, soggetto a ristrutturazione integrale degli elementi edilizi costituenti l'involucro;
  2. edificio esistente soggetto a demolizione e ricostruzione anche in manutenzione straordinaria.

A norma dell'allegato 3, punto 4, in caso di utilizzo di pannelli solari termici o fotovoltaici disposti sui tetti degli edifici, questi devono essere

aderenti o integrati nei tetti medesimi, con la stessa inclinazione e lo stesso orientamento della falda.

La possibilità che vengano installati pannelli solari termici o fotovoltaici che non seguano l'andamento e l'orientamento della falda pare quindi esclusa nel caso di edifici di nuova costruzione o fatti oggetto di "ristrutturazioni rilevanti", mentre - per esclusione - lo è nel caso di interventi diversi da questi, ossia di interventi su edifici esistenti non collegati alla ristrutturazione "rilevante" degli stessi.

Pannelli solari fotovoltaici e pannelli solari termici

La normativa citata parla di pannelli solari termici o fotovoltaici.

La differenza è che mentre i primi sfruttano un raccoglitore per riscaldare sostanze fluide, in genere acqua per alimentare il sistema idrico sanitario, i secondi, realizzati in silicio, producono energia elettrica da immettere, per la parte non consumata, nel sistema nazionale.

Per tale ragione le caratteristiche costruttive sono diverse, così che i pannelli termici hanno un maggior spessore rispetto ai pannelli fotovoltaici.

Nella foto un raffronto tra pannelli termici (a sx) e pannelli fotovoltaici (a dx).

Pannelli fotovoltaici

I pannelli fotovoltaici producono energia elettrica in forma continua ricavata dalla luce solare ed hanno dimensioni pressoché standard di 1,6 x 1 metri e spessore di circa 4 centimetri. Le strutture sono posizionate complanari alle falde dei tetti – quando queste sono inclinate – oppure su strutture appoggiate ai tetti piani, mediante strutture metalliche.

L’energia prodotta è trasformata in corrente alternata da un convertitore (o inverter) connesso all’utenza elettrica e alla rete elettrica nazionale.

Nella maggior parte degli impianti connessi a utenze residenziali, commerciali, industriali una parte dell’energia prodotta è consumata dai carichi dell’utenza istantaneamente e contribuisce alla “autoproduzione” di energia. La parte immessa in rete, non consumata durante la produzione, è restituita in modo virtuale attraverso il meccanismo dello “scambio sul posto” gestito dal GSE (gestore Servizi Energetici). Lo scambio sul posto è regolato dal Testo Integrato Scambio sul Posto “TISP” dell'Autorità per l’energia (Arera).

Il fotovoltaico rientra nell’ambito delle iniziative di risparmio energetico e della produzione di energia da fonte rinnovabile ai fini del rispetto dei quozienti minimi richiesti per l’autorizzazione edilizia regolati dalle Regioni.

Pannelli termici

I pannelli solari termici producono acqua calda ed hanno dimensioni variabili, generalmente non superiori a 2 x 1 metro e spessore di circa 8-10 centimetri, posti in modo complanare alle falde dei tetti anche nel caso di tetti piani ed ancorati alla copertura per mezzo di tasselli.

Nel pannello solare termico scorre un fluido refrigerante (glicole e simili). Il fluido riscaldato dal sole fluisce in uno scambiatore di calore in un serbatoio di accumulo generalmente nei pressi della caldaia.

Il fluido caldo cede calore all’acqua nel serbatoio per uso riscaldamento e/o sanitario: una centralina gestisce l’attivazione della pompa di ricircolo del fluido in funzione della temperatura massima del serbatoio e della temperatura raggiunta dal fluido all’uscita dal pannello.

Il solare termico rientra nell’ambito delle iniziative di risparmio energetico e della produzione di energia da fonte rinnovabile ai fini del rispetto dei quozienti minimi richiesti per l’autorizzazione edilizia regolati dalle Regioni.

Il regime edilizio dei pannelli solari

Il Decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222,  cd. decreto SCIA 2, ha modificato l'art. 6 del DPR 380 del 2001(Testo Unico dell'Edilizia) qualificando attività edilizia libera l'installazione di

pannelli solari, fotovoltaici, a servizio degli edifici, da realizzare al di fuori della zona A) di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444;

ferme:

  • le diverse prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali;
  • le normative di settore, tra le quali quelle contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio.

Il che a significare, secondo la sintassi utilizzata, che:

  1. agli strumenti urbanistici comunali è rimessa la facoltà di sottrarre l'installazione di pannelli solari, fotovoltaici, all'edilizia libera ed imporne l'assoggettamento a regime autorizzativo;
  2. l'installazione di pannelli solari fotovoltaici all'interno delle zone A di cui al DM 2 aprile 1968, n. 1444, è assoggettato a regime autorizzativo edilizio;
  3. la liberalizzazione edilizia riguarda unicamente i pannelli solari fotovoltaici, non i pannelli termici

Il regime paesaggistico dei pannelli solari

Sostituendo il DPR 9 luglio 2010 n. 139, il DPR 13 febbraio 2017, n. 31, ha licenziato il nuovo regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata.

L'allegato A esclude dall'autorizzazione paesaggistica:

  • l'installazione di pannelli solari (termici o fotovoltaici) a servizio di singoli edifici, laddove posti su coperture piane e in modo da non essere visibili dagli spazi pubblici esterni; installazione di pannelli solari (termici o fotovoltaici) a servizio di singoli edifici, purché integrati nella configurazione delle coperture, o posti in aderenza ai tetti degli edifici con la stessa inclinazione e lo stesso orientamento della falda degli edifici, ai sensi dell’art. 7-bis del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, non ricadenti fra quelli di cui all’art. 136, comma 1, lettere b) e c) del  decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (A.6).

L'allegato B sottopone ad autorizzazione paesaggistica semplificata:

  • l'installazione di pannelli solari (termici o fotovoltaici) a servizio di singoli edifici, purché integrati nella configurazione delle coperture, o posti in aderenza ai tetti degli edifici con la stessa inclinazione e lo stesso orientamento della falda degli edifici ricadenti fra quelli di cui all’art. 136, comma 1, lettere b e c) del Codice, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42;
  • l'installazione di pannelli solari (termici o fotovoltaici) a servizio di singoli edifici su coperture piane in posizioni visibili dagli spazi pubblici esterni (B.8).

Per esclusione è pertanto soggetta a autorizzazione paesaggistica ordinaria:

  • l’installazione di pannelli solari (termici e fotovoltaici) con caratteristiche diverse da quelle esposte in precedenza, su beni sottoposti a vincolo ai sensi dell’art. 136, comma 1, lett. b) e c) del D.Lgs. n. 42/2004, ossia al servizio di più edifici, realizzati su coperture non piane o non integrati nelle coperture.

La posizione del MIBACT

In occasione del rilascio del DM 19 maggio 2015 recante approvazione del modello unico per la realizzazione, la connessione e l'esercizio di piccoli impianti fotovoltaici integrati sui tetti degli edifici, il MIBACT chiese al Ministero dello Sviluppo economico di correggere il DM  relativamente all’installazione di impianti fotovoltaici sotto i 20 kW sui tetti.

Rispondendo alle sollecitazioni provenienti dalla Regione Lombardia e dalla Soprintendenza Belle arti e paesaggio di Alessandria, nel parere del 17 marzo 2016 [link] il MIBACT - lamentando di essere venuto a conoscenza del DM solo dopo la sua adozione - ricordò che l’installazione di pannelli solari termici o fotovoltaici sui tetti di edifici situati in aree vincolate deve essere subordinata ad autorizzazione paesaggistica, evidenziando la sussistenza di profili di illegittimità del decreto MISE là dove - all'art. 4, comma 3 - dovesse essere interpretato come idoneo a modificare la normativa primaria inclusa nel codice del 2004.

Ai fini che qui interessano è sufficiente ricordare le conclusioni del parere del MIBACT: l'esenzione autorizzativa, per gli impianti solari, vale solo per il lato edilizio (DPR n. 380/2001, art. 6, c. 2, lettera d), non per quello paesaggistico, vero che, stante la rilevanza esclusivamente edilizia delle norme del d.lgs. 115 del 2008 e dell'art. 6 del dPR 380, la disposizione da applicare alla fattispecie di cui all'articolo 4, comma 3, del decreto 19 maggio 2015 è quella del DPR 139, all. 1, n. 28, il quale - lungi dall'esonerare tali interventi dalla richiesta dell'autorizzazione paesaggistica - prevede per essi:

  • la forma semplificata allorché siano ricadenti in aree o su immobili sottoposti a vincolo ex lege (art. 142 del codice di settore) o a vincolo provvedimentale delle tipologie a) e d) dell'art. 136;
  • l'assoggettamento a procedura di autorizzazione paesaggistica "ordinaria" (art. 146 del D.Lgs. 42/2004) quando tali impianti ricadano in aree o su immobili sottoposti a vincoli ai sensi delle lettere b) e c) dell'art. 136 del D.lgs. 42/2004.

La fattispecie all'esame del TAR Lombardia

Il caso portato all'attenzione del TAR consiste nel divieto opposto dalla Soprintendenza in sede di rilascio del parere paesaggistico, peraltro positivo, sul progetto di demolizione di una vecchia tettoia e la realizzazione di una nuova, munita di pannelli fotovoltaici, in zona gravata da vincolo paesaggistico, parere confermato dall'amministrazione comunale in sede di rilascio dell'autorizzazione ex art. 146 D.Lgs. 42/2004.

Va sottolineato che nel ricorso il TAR accolse la domanda cautelare disponendo che la Soprintendenza si pronunciasse, ai sensi dell’art. 146 comma 8 del D.lgs. n. 42/2004, con un nuovo parere,

valutando in concreto (quindi tenuto conto del progetto e di tutte le sue caratteristiche, della posizione dell’immobile in questione e del vincolo cui è assoggettata l’area) la compatibilità delle opere; entro i successivi 20 giorni, il Comune dovrà pronunciarsi in conformità, ai sensi della richiamata disposizione.

Con parere 15 marzo 2017 la Soprintendenza prescrisse nuovamente il non inserimento dei pannelli fotovoltaici nell'ambito delle opere da eseguire e il Comune (nella specie di Maccagno con Pino e Veddasca) adottò il (secondo) provvedimento di autorizzazione paesaggistica dell’11 aprile 2017, in conformità al nuovo parere della Soprintendenza, dove l'autorizzazione era rilasciata

a condizione che non siano inseriti i pannelli fotovoltaici”.

Seguiva il ricorso per motivi aggiunti e la successiva decisione nel merito.

Le motivazioni del divieto della Soprintendenza

Il parere della Soprintendenza era particolarmente dettagliato.

Esso muoveva dalla circostanza dell'essere l'edificio "collocato nel pregevole contesto paesaggistico del Lago Maggiore, limitrofo al centro storico [...], parte di esso rientra nella zona A1 Nucleo antico, mentre la restante, costituita da terrazza con relativa copertura destinata all'istallazione dei pannelli fotovoltaici ricade nella zona A4 Residenza a media densità".

Ad avviso della Soprintendenza, anche non considerando le informazioni contenute nello strumento urbanistico e seppur l'edificio presenti la facciata su giardino modificata da precedenti ristrutturazioni, "è evidente come l'isolato prospettante su via Marconi sia di antica formazione", in uno con l'ulteriore elemento di storicità costituito dal muro di recinzione in pietra scandito in sommità da elementi con sede di appoggio del vecchio pergolato. 

Il che vale a far rientrare edificio e isolato nei contesti da tutelare menzionati nella Delibera della Giunta Regionale del 30 dicembre 2009 n. 8/10974, voce "1.2.3. Gli impianti solari termici e fotovoltaici", mentre l'impianto fotovoltaico progettato - senza possibilità di opere di mitigazione, data l'installazione sulla falda - visibile dalla vie limitrofe:

modifica la matericità ed i cromatismi delle coperture, alterando l'aspetto tradizionale del costruito. La colorazione dei pannelli crea un forte contrasto non solo con il manto di copertura del terrazzo e dell'abitazione ma anche con quello degli edifici limitrofi appartenenti ai nucleo antico e non.

L'architettura motivazionale della sentenza TAR Lombardia, Milano, n. 496/2018

La motivazione del divieto opposto da Soprintedenza e Comune si fondava in linea generale sull'affermazione secondo cui

le opere se realizzate comporterebbero un'alterazione negativa dell'immagine consolidata del luogo, interferendo con la percezione delle aree, caratterizzate da valore paesaggistico.

Dal canto suo, il TAR argomenta l'annullamento della prescrizione (senza peraltro imporre alcuna rideterminazione sul punto, segno che con la decisione l'istanza finalizzata al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica è definitivamente accolta, essendo eliminata la condizione apposta al rilascio), muovendo anzi tutto dall'obbligo motivazionale e dal suo contenuto, ossia dalla puntuale esposizione delle ragioni di effettiva compatibilità delle opere da realizzare con gli specifici valori paesistici dei luoghi, senza possibilità di affidarsi - anche se non era questo il caso - "a criptiche clausole di stile che nulla espongono circa i concreti elementi di fatto e di diritto".

Riportandosi a giurisprudenza ormai consolidata, il TAR Milano ricorda che la motivazione dell'autorizzazione paesaggistica (tanto positiva quanto negativa):

  1. deve consentire il riscontro dell'idoneità dell'istruttoria, dell'apprezzamento di tutte le rilevanti circostanze di fatto e della non manifesta irragionevolezza della scelta effettuata sulla prevalenza di un valore in conflitto con quello tutelato in via primaria;
  2. deve manifestare la piena consapevolezza delle conseguenze derivanti dalla realizzazione delle opere, nonché della visibilità dell'intervento progettato nel più vasto contesto ambientale e non può fondarsi su affermazioni apodittiche, da cui non si evincano le specifiche caratteristiche dei luoghi e del progetto;
  3. deve verificare se la realizzazione del progetto comporti una compromissione dell'area protetta, accertando in concreto la compatibilità dell'intervento con il mantenimento e l'integrità dei valori dei luoghi.

Nel caso di specie, ad avviso del TAR tali elementi non si riscontrano né nel primo né nel secondo parere della Soprintendenza.

Non ha importanza in questa sede esaminare dove gli atti impugnati si discostino, ad avviso del TAR, da tali principi. Rileva invece sottolineare come la posizione della Soprintendenza sia ritenuta:

  • solo apparentemente rispondente ad una valutazione in concreto della compatibilità paesaggistica dell’intervento, anche perchè - e qui sta un elemento di sicuro interesse -  la Soprintendenza non avrebbe preso espressamente posizione sul punto della estraneità di parte dell’edificio alla zona A1 Nucleo Antico del Comune di Maccagno;
  • equivoca e comunque immotivata là dove afferma la storicità dell'edificio, dove il Collegio ha puntato sulla documentazione fotografica prodotta dalla ricorrente;
  • contraddittoria sul punto della non conformità dei pannelli fotovoltaici alla tutela paesaggistica nell’aspetto cromatico, peraltro non meglio individuato, non essendo stato imposto di utilizzare un colore che possa meglio inserirsi nel contesto bensì di non utilizzare affatto i pannelli, con una conclusione "sproporzionata" rispetto alle stesse (seppur evasive) valutazioni della Soprintendenza stessa;
  • generica in punto materiali (peraltro neppure precisamente identificati).

La visibilità dei pannelli solari dagli spazi pubblici

Se quanto esposto riflette un orientamento tutto sommato consolidato nei TAR in punto sindacabilità delle posizioni della Soprintendenza, l'elemento di assoluto interesse è l'ultimo, che il Collegio ha tenuto a rendere palese nonostante non avesse la stretta necessità di farlo, ossia la questione della visibilità dei pannelli dagli spazi pubblici.

La premessa normativa è che l'allegato «A» del DPR n. 31/2017 esclude l’autorizzazione paesaggistica per alcuni interventi, purché non visibili dallo spazio pubblico, tra i quali l'installazione di pannelli solari (termici o fotovoltaici) a servizio di singoli edifici, laddove posti su coperture piane e in modo da non essere visibili dagli spazi pubblici esterni (tipologia A.6).

Il che non significa, sottolinea il TAR, che la visibilità dagli spazi pubblici, quando presente o ineliminabile, sia per sè stessa motivo di diniego.

Pur innovando la tipologia e morfologia delle coperture, la presenza di impianti fotovoltaici sulla sommità degli edifici non è infatti (più) percepita come fattore di disturbo visivo, bensì come un'evoluzione dello stile costruttivo accettata all'ordinamento e dalla sensibilità collettiva (T.A.R. Sicilia Catania Sez. I, 19 giugno 2017, n. 1459; T.A.R. Toscana Firenze Sez. I, 9 marzo 2017, n. 357; T.A.R. Veneto, sez. II, 13 settembre 2013 n. 1104; id., 25 gennaio 2012, n. 48), purché non sia modificato l'assetto esteriore complessivo dell'area circostante, paesisticamente vincolata (T.A.R. Catania, sez. I, 19 giugno 2017, n. 1459; T.A.R. Firenze, sez. I, 9 marzo 2017, n. 357; Cons. Stato, sez. VI 18 gennaio 2012 n. 1799).

In altre parole, sotto un profilo di lettura teleologica della normativa di riferimento, se è possibile concentrare l'impedimento assoluto all'installazione di impianti fotovoltaici in zone sottoposte a vincolo paesistico unicamente nelle "aree non idonee" espressamente individuate dagli strumenti regionali,

negli altri casi, la compatibilità dell'impianto fotovoltaico con il suddetto vincolo deve essere esaminata tenendo conto del fatto che queste tecnologie sono ormai considerate elementi normali del paesaggio.

Sul punto T.A.R. Sicilia Catania Sez. I, 19 giugno 2017, n. 1459, TAR Lombardia, Brescia, ordinanza cautelare sez. I, 17 dicembre 2010 n. 904 [link] e id. sez. I, 4 ottobre 2010 n. 3726 in questa citata.

L'individuazione delle aree "non idonee"

In attuazione del D.Lgs 29 dicembre 2003, n. 387, recante Attuazione della direttiva 2007/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità, il MISE ha emesso il DM 10 settembre 2010 Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, il cui allegato 3 contiene i criteri per l'individuazione delle aree non idonee di cui all'art. 17.

Mentre regioni come Emilia Romagna (Delibera Assemblea legislativa regionale n. 28 del 6 dicembre 2010),  Piemonte (DGR n. 3-1183 del 14 dicembre 2010) e Toscana  (Allegato A alla l.r. 11/2011, come modificata dalla l.r. 56/2011) hanno deliberato sul punto, la Regione Lombardia ha - con la DGR n° IX /3298 del 18 aprile 2012 - rilasciato le linee guida regionali per l'autorizzazione degli impianti per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili rinviando a successivo atto di Giunta l’individuazione delle aree e dei siti non idonei.

Fino ad allora, l'individuazione delle predette aree non idonee, per i procedimenti in corso eventuali restrizioni o divieti di realizzazione di singoli progetti "sono valutati nell’ambito dello specifico procedimento autorizzativo, basando l’istruttoria su criteri di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità e sulle restrizioni, limitazioni e/o sui divieti presenti negli esistenti Documenti di pianificazione territoriale sovracomunale" (Disposizioni generali, 2.2).

Se la premessa è il favor normativo circa a proposito della produzione di energie rinnovabili, è possibile ritenere che l'individuazione delle aree qualificate come "non idonee" sia sottratta a puntuale verifica motivazionale, analoga a quella della strumentazione urbanisitica?

La risposta è negativa.

Sul punto si è espresso il T.A.R. Toscana, Firenze, che nella decisione 3 gennaio 2015, n. 36, della sezione III, ha sottolineato come - diversamente dagli strumenti urbanistici generali, che costituiscono la sintesi di una pluralità di interessi pubblici e privati - gli atti d'individuazione dei siti non idonei alla installazione di impianti fotovoltaici sono volti a contemperare interessi specifici e ben individuati ai quali il legislatore attribuisce una rilevanza pubblicistica, ossia quello alla incentivazione degli impianti di produzione di energie rinnovabili e quello alla tutela del paesaggio.

Il contemperamento di tali interessi deve così avvenire, in sede motivazionale,

attraverso una procedura volta a dare concreta evidenza sulla base di criteri puntualmente determinati delle ragioni ambientali per cui gli enti preposti ritengono di precludere in determinate aree la installazione di impianti fotovoltaici.

Il sindacato del giudice amministrativo su tali atti è quindi pieno.

Conclusioni

La decisione del TAR Lombardia, Milano, sez. III, 21 febbraio 2018, n. 496, rappresenta il consolidamento di un orientamento giurisprudenziale volto sia al sindacato pieno degli atti di provenienza della Soprintendenza sia a fornire una solida indicazione dei limiti entro i quali tali atti possono muoversi, alla luce tanto di una interpretazione finalistica della normativa di settore quanto della presa d'atto circa la mutata sensibilità generale in ordine all'insediamento nel paesaggio di tecnologie finalizzate alla produzione di energie rinnovabili.

La sentenza TAR Lombardia, Milano, sez. III, 21 febbraio 2018, n. 496, è disponibile sul sito della Giustizia Amministrativa a questo indirizzo.

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