D.L. Semplificazioni: le novità del procedimento amministrativo

6 agosto 2020

Decreto legge 16 luglio 2020, n. 76, Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale

Il Decreto legge 16 luglio 2020, n. 76, pubblicato in Gazzetta ufficiale il medesimo giorno ed entrato in vigore il 17 luglio 2020, introduce modifiche alle norme sul procedimento amministrativo, nell’ottica di snellire le procedure e dare maggiore certezza sulla stabilità dei provvedimenti, favorendo il rilancio del Paese dopo il periodo di fermo forzato a causa dell’emergenza Covid.

 

Il D.L. 76/2020 dedica il Capo I del Titolo II alle semplificazioni procedimentali, che intende raggiungere attraverso:

  • la modifica di alcune disposizioni della L. n. 241/1990 (art. 12);
  • l'introduzione di una disciplina transitoria per accelerare il procedimento in conferenza di servizi (art. 13);
  • l'introduzione di disincentivi all'introduzione di nuovi oneri regolatori (art. 14);
  • la ricognizione e la semplificazione dei procedimenti (art. 15);
  • l'introduzione di una norma dedicata al voto degli italiani all'estero per il referendum costituzionale per la modifica degli articoli 56, 57 e 59 Cost. (art. 16).

Di seguito vengono riportate sinteticamente le novità di maggior rilievo.

Il silenzio dell’Amministrazione e l’inefficacia degli atti successivi

Il nuovo comma 8-bis dell’art. 2 della L. 241/1990, introdotto dal D.L. Semplificazioni, prevede che

Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1, ovvero successivamente all'ultima riunione di cui all'articolo 14-ter, comma 7, nonché i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti, di cui all'articolo 19, comma 3 e 6-bis, adottati dopo la scadenza dei termini ivi previsti, sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall'articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni.

Tale disposizione intende rimediare ai casi in cui, successivamente alla formazione del silenzio, l'Amministrazione rimasta inerte provveda.

Si tratta di circostanza che produce non pochi problemi, sia nel caso in cui il provvedimento espresso confermi, motivando, la determinazione tacita - ciò che comporta delicati profili nell'individuazione degli atti da impugnare e del decorso dei termini per promuovere ricorso - sia, e soprattutto, nel caso in cui il provvedimento espresso tardivo contrasti con il significato del silenzio formatosi, così da avere due determinazioni (una tacita, l'altra espressa) incompatibili tra loro.

Il D.L. Semplificazioni adotta una soluzione netta: decorso il termine per provvedere e formatosi il silenzio, l’eventuale atto postumo dell’Amministrazione è inefficace. In altre parole: l’Amministrazione, decorso il termine, perde il potere di pronunciarsi.

Non si tratta, tuttavia, di una soluzione generalizzata, ma riferita solo ad alcuni specifici casi:

  • il decorso del termine perentorio entro cui le amministrazioni coinvolte devono rendere le determinazioni di competenza all’interno della conferenza di servizi (art. 14-bis, co. 2, lett. c L. 241/1990);
  • il decorso del termine entro cui amministrazioni pubbliche o gestori di beni o servizi pubblici devono rendere assensi, concerti o nulla osta per l’adozione di provvedimenti normativi o amministrativi di competenza di altre amministrazioni (art. 17-bis co. 1), anche quando si tratta di assensi, nulla osta o concerti comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini (co. 3);
  • a seguito della formazione di silenzio assenso nei procedimenti amministrativi ad istanza di parte (art. 20 co. 1), con esclusione di atti e procedimenti riguardanti i settori sensibili di cui al comma 4;
  • nei casi in cui, in sede di conferenza di servizi simultanea, si ritiene acquisito l’assenso di amministrazioni che non abbiano preso parte al procedimento, o partecipando non abbiano espresso la propria posizione, oppure abbiano espresso un diniego non motivato o non pertinente (art. 14-ter, co. 7);
  • il caso in cui sia decorso il termine assegnato all’amministrazione per verificare la sussistenza di requisiti e presupposti ed eventualmente vietare la prosecuzione dell'attività e imporre la rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa nei casi di SCIA e di SCIA edilizia (art. 19, co. 3 e 6-bis).

La norma fa espressamente salva la possibilità, per l'Amministrazione, di intervenire in autotutela, ossia di annullare il silenzio sussistendo i presupposti di cui all’art. 21-nonies.

Al di là degli aspetti applicativi, la disposizione introdotta dal D.L. Semplificazioni andrà presumibilmente ad incidere sul dibattito teorico in merito all'inesauribilità e alla consumazione del potere amministrativo, nella misura in cui configura quest'ultimo come un potere soggetto a decadenza.

L’utilizzo della telematica

L’utilizzo di strumenti telematici e informatici non è più indicato quale obiettivo, ma quale modalità ordinaria di lavoro e di comunicazione delle Amministrazioni, al loro interno così come nei rapporti con altre Amministrazioni e con i privati (art. 3-bis L. 241/1990).

Tra le informazioni contenute nell’avviso di avvio del procedimento (art. 8 L. n. 241/1990), a seguito dell’intervento del D.L. Semplificazioni, figura ora anche l’indicazione delle modalità con cui, attraverso il punto di accesso ai servizi della P.A. presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri (app IO, previa registrazione con credenziali SPID o con carta d’identità elettronica), è possibile:

  • prendere visione degli atti
  • accedere al fascicolo informatico
  • esercitare in via telematica i diritti previsti dalla L. 241/1990.

L'Amministrazione deve poi indicare il proprio domicilio digitale, nell'ottica di snellire e agevolare le modalità di partecipazione al procedimento. 

La comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda

L’art. 10-bis L. n. 241/1990 dispone che, nei procedimenti ad istanza di parte, l’Amministrazione debba comunicare agli istanti i motivi che impediscono l’accoglimento della domanda, assegnando a questi ultimi un termine di 10 giorni per produrre osservazioni e memorie, di cui l'Amministrazione dovrà tenere conto nella motivazione del provvedimento finale.

Il D.L. Semplificazioni interviene su tale disposizione sotto tre profili:

  • in primo luogo, amplia i termini di conclusione del procedimento, prevedendo che questi ultimi ricomincino a decorrere dieci giorni dopo la presentazione delle osservazioni da parte del privato o la scadenza del termine per presentarle. Curioso che una norma di semplificazione procedimentale dilati i tempi del procedimento inserendo un periodo "morto": la spiegazione che ci si può dare è che, con maggiore tempo a disposizione, le Amministrazioni possano meglio ponderare contenuto e motivazione del provvedimento finale;
  • in secondo luogo, riformula la previsione laddove dispone che il provvedimento finale debba motivare l’eventuale mancato accoglimento delle osservazioni presentate dal privato. La riscrittura dell'art. 10-bis ad opera del D.L. Semplificazioni specifica che tale dovere consiste nell’indicare “se ve ne sono, i soli motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni”: se dalle osservazioni del privato emergono ulteriori profili ostativi all'accoglimento della domanda, l'onere motivazionale è assolto limitandosi a mettere in evidenza questi ultimi;
  • il terzo punto riguarda il caso in cui il provvedimento finale venga annullato in sede giudiziale e l’amministrazione si debba rideterminare sull’istanza del privato: in tale caso, dice la norma, la P.A. non può addurre per la prima volta motivi ostativi che emergevano già al momento dell’istruttoria del provvedimento annullato. A margine la formulazione non particolarmente chiara, non crediamo che una norma di legge possa imporre alle Amministrazioni il rilascio di un provvedimento non dovuto per il solo fatto che non sono state tempestivamente comunicate le ragioni ostative: ci si augura che, in sede di conversione del D.L., la disposizione venga chiarita perché, così come è scritta, sembra integrare una violazione dei principi di legalità e buon andamento dell'amministrazione. 

Il silenzio assenso tra amministrazioni o tra amministrazioni e gestori di beni o servizi pubblici

Le modifiche apportate alla disciplina contenuta all’art. 17-bis L. n. 241/1990 dal D.L. Semplificazioni prevedono che:

  • il termine di 30 giorni per assensi, consensi o nulla osta viene esteso anche al caso in cui un’amministrazione, diversa da quella competente ad adottare l’atto, debba presentare una proposta di provvedimento e il termine decorre dal momento della richiesta
  • anche in tale caso, il termine può essere sospeso in caso di richiesta di integrazioni da parte dell’Amministrazione proponente e riprende a decorrere dal momento di ricevimento delle integrazioni;
  • decorsi i termini senza che la proposta sia stata presentata, l’Amministrazione cui spetta l’adozione del provvedimento finale può procedere, trasmettendo in ogni caso lo schema di provvedimento all’Amministrazione che avrebbe dovuto formulare la proposta, per acquisirne l’assenso (espresso o tacito) a norma del medesimo art. 17-bis.

Autocertificazione

Il D.L. Semplificazioni introduce nel corpo dell’art. 18 il comma 3-bis, che istituzionalizza il ricorso all’autocertificazione per certificare la sussistenza dei requisiti oggettivi e soggettivi richiesti dalla normativa di riferimento per l’erogazione di contributi economici, agevolazioni e per il rilascio di autorizzazioni o nulla osta.
Resta salva la disciplina del codice antimafia.

Prediniego e annullamento d’ufficio

Il D.L. Semplificazioni aggiunge al comma 2 dell’art. 21-octies un ultimo periodo in cui si specifica che al provvedimento adottato in violazione dell’art. 10-bis (norma sulla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza del privato) non si applica il secondo periodo del medesimo comma.

Quest’ultimo prevede che

Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Il che significa, per converso, che il provvedimento adottato in violazione dell’art. 10-bis è annullabile indipendentemente dall’incidenza che il rispetto della disciplina sul prediniego avrebbe potuto avere sul contenuto del provvedimento finale.

Tempi del procedimento

Tra le attività amministrative che rientrano tra i livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117, comma 2 lett. m) Cost., indicate dall’art. 29 comma 2-bis L. 241/1990, viene aggiunta anche la misurazione dei tempi effettivi di conclusione dei procedimenti.

Il comma 2 dell’art. 12 del D.L. Semplificazioni dispone inoltre che entro il 31 dicembre 2020 le Amministrazioni dovranno rivedere in riduzione i termini di conclusione dei procedimenti di loro competenza.

Accelerazione della conferenza dei servizi

L’art. 13 del D.L. Semplificazioni interviene sulla conferenza dei servizi decisoria prevedendo una disciplina speciale per le conferenze che debbano essere indette sino al 31 dicembre 2021, allo scopo di accelerarne il procedimento.

Le modifiche principali sono:

  • la possibilità di ricorrere alla conferenza semplificata in tutti i casi di conferenza dei servizi decisoria, ossia anche laddove la L. 241/1990 prevede la conferenza simultanea (commi 6 e 7 art. 14-bis)
  • un termine unico perentorio di 60 giorni valevole per tutte le Amministrazioni per il rilascio delle determinazioni di competenza, in luogo del termine differenziato di 90 giorni per i settori sensibili e di 45 giorni negli altri casi, previsto dall’art. 14-bis, comma 2, lett. c)
  • la previsione di una conferenza simultanea accelerata per i casi che non rientrano nella previsione di cui all’art. 14-bis comma 5.

Un breve chiarimento su tale ultimo punto.

L’art. 14-bis comma 5 prevede che l’Amministrazione procedente, scaduto il termine assegnato alle altre Amministrazioni coinvolte per rendere le determinazioni di competenza:

  • conclude positivamente la conferenza di servizi se (a) ha ricevuto da parte delle altre Amministrazioni atti di assenso (espressi o taciti) non condizionati, o (b) eventuali prescrizioni o modifiche chieste da altre Amministrazioni possano essere accolte senza modificare sostanzialmente la decisione oggetto di conferenza;
  • si determina negativamente se riceve dalle altre Amministrazioni uno o più atti di dissenso non superabile.

Al di fuori di questi casi (ossia quando le prescrizioni o le modifiche richieste incidano sulla sostanza della decisione oggetto di conferenza oppure gli atti di diniego siano superabili), l'Amministrazione procedente dovrebbe svolgere la riunione in modalità sincrona ai sensi dell'art. 14-ter (secondo quanto disposto dall'art. 14-bis co. 6).

Il D.L. Semplificazioni (art. 13, comma 1 lett. b) interviene in materia, accelerando e semplificando l'eventuale seconda fase di consultazione delle Amministrazioni coinvolte, prevedendo:

  • la concentrazione in un'unica riunione, da tenere entro 30 giorni dalla scadenza del termine per il rilascio delle determinazioni di competenza delle singole Amministrazioni, della consultazione di queste ultime e della stesura della determinazione motivata di chiusura della conferenza di servizi;
  • lo svolgimento di tale riunione in modalità telematica;  
  • di ritenere acquisito l'assenso delle Amministrazioni che non prendono parte alla seduta, o partecipando non esprimano il proprio parere, o esprimano dissenso non motivato o su questioni estranee all'oggetto della conferenza. 

Al comma 2 dell'art. 13 il D.L. Semplificazioni prevede un'ulteriore accelerazione per i casi di cui agli articoli 1 e 2 del medesimo decreto, ossia per i casi in cui operano le misure di incentivazione per l'aggiudicazione dei contratti pubblici sotto soglia o sopra soglia.

In tale ambito, ove sia necessario riconvocare la conferenza di servizi sul livello successivo di progettazione, è previsto che:

  • tutti i termini sono ridotti della metà;
  • ogni ulteriore atto di assenso, di autorizzazione e i pareri comunque denominati sono rilasciati nel termine di 60 giorni dalla richiesta.

Oneri regolatori

Per disincentivare l'introduzione di nuovi oneri regolatori a carico di cittadini, imprese e altri soggetti privati, l'art. 14 del D.L. Semplificazioni introduce il comma 1-bis all'art. 8 della L. 180/2011 (Statuto delle società), prevedendo che tali nuovi oneri siano fiscalmente detraibili, se non sono compensati da una riduzione di altri oneri di pari valore. 

Semplificazione

L'art. 15 del D.L. Semplificazioni interviene sulle misure di semplificazione già previste dall'art. 24 del D.L. n. 90/2014 (convertito in Legge n. 114/2014), prevedendo che:

  • entro il 30 settembre 2020 il Consiglio dei ministri dovrà approvare l'Agenda per la semplificazione per gli anni 2020-2023, per delineare interventi finalizzati alla ripresa e alla semplificazione a seguito dell'emergenza da Covid-19
  • entro il 14 dicembre 2020 (150 giorni dall'entrata in vigore del D.L. Semplificazione) tutti i livelli di governo sono chiamati ad una ricognizione di tutti i procedimenti, al fine di individuare le procedure che possono essere semplificate;
  • i Ministeri provvederanno a predisporre una modulistica unificata e standardizzata su tutto il territorio nazionale per la presentazione alle pubbliche amministrazioni regionali e agli enti locali di istanze, dichiarazioni e segnalazioni, non più limitata alla materia edilizia e all'avvio di attività produttive.

Queste, in sintesi, le misure con cui si intendono semplificare i procedimenti amministrativi.

Occorrerà verificare se, in sede di conversione in legge del D.L., verranno apportate modifiche a tali misure, anche al fine di chiarire la portata di alcune di esse.

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