Superbonus 110% e interventi di ristrutturazione edilizia

20 febbraio 2021

Decreto legge 19 maggio 2020, n. 34 Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 (GU n.128 del 19.05.2020, Suppl. Ordinario n. 21)

La destrazione 110% del d.l. Sviluppo

L'articolo 119 del decreto legge n. 34/2020 è noto per avere introdotto una detrazione (cd. superbonus) pari al 110% delle spese relative a specifici interventi di efficienza energetica e di misure antisismiche sugli edifici sostenutie dal 1° luglio 2020 al 31 dicembre 2021, termine poi spostato al 30 giugno 2022, secondo l'estensione temporale disposta dalla legge di bilancio 2021, art. 1. c. 66.

Le nuove disposizioni si affiancano a quelle vigenti disciplinanti le detrazioni spettanti per gli interventi di riqualificazione energetica degli edifici (cd. ecobonus) nonché per quelli di recupero del patrimonio edilizio, inclusi quelli antisismici (cd. sismabonus), disciplinate, rispettivamente, dagli articoli 14 e 16, del decreto legge 4 giugno 2013, n. 63, convertito dalla legge 3 agosto 2013, n. 90.

Gli interventi edilizi assoggettabili al superbonus

Come chiarito dall'Agenzia delle Entrate nella risposta n. 24 dell'8 gennaio 2021, ai fini del superbonus gli interventi devono riguardare, con l'eccezione  dei sistemi solari fotovoltaici di cui al comma 5 dell’articolo 119 del decreto Rilancio,

edifici o unità immobiliari "esistenti", non essendo agevolati gli interventi realizzati in fase di nuova costruzione.

La gamma delle categorie edilizie riguardanti gli interventi sull'esistente sono quindi quelle elencate all'art. 3, c. 1, del D.P.R. n. 380/2001, prevalenti sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi (c. 2):

  1. "interventi di manutenzione ordinaria";
  2. "interventi di manutenzione straordinaria";
  3. "interventi di restauro e di risanamento conservativo";
  4. "interventi di ristrutturazione edilizia".

Ad esse è applicabile la detrazione del 110%, mentre ogni altro intervento che non rientri nelle categorie elencate è considerato, per espressa dizione della lettera e), "nuova costruzione" e quindi escluso.

Ristrutturazione edilizia e superbonus

Il legislatore del d.l. Sviluppo ha sentito la necessità di precisare al c. 3 dell'art. 119 che - nel rispetto dei requisiti minimi tecnici per usufruire dell'agevolazione - sono ammessi alla detrazione del 110%

anche gli interventi di demolizione e ricostruzione di cui all'articolo 3, comma 1, lettera d), del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.

La precisazione, opportuna ma non strettamente necessaria, non introduce nulla di diverso rispetto a quanto previsto dall'art. 3 del D.P.R. n. 380/2001, il quale definisce ristrutturazione edilizia gli interventi volti "a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente", attraverso "il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti".

Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono altresì ricompresi

gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, per l'applicazione della normativa sull'accessibilita', per l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento energetico.

nonchè,

nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana

e quelli 

volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza.

Come ricordato nella citata risposta n. 90 dell'8 febbraio 2021, la categoria edilizia di riferimento resta quella - spesso mutata in passato - fissata dal legislatore dell'edilizia, così che oggi è ristrutturazione, ed accede quindi al superbonus, anche l'intervento consistente nella demolizione e ricostruzione di edifici esistenti "anche se non viene rispettata la sagoma e il sedime originari dell'edificio demolito, e anche se l'intervento prevede un incremento volumetrico consentito dalle disposizioni normative urbanistiche o dagli strumenti urbanistici comunali".

Tale qualificazione, evidenzia giustamente l'Agenzia delle Entrate,

spetta al Comune, o altro ente territoriale competente in materia di classificazioni urbanistiche, e deve risultare dal titolo amministrativo che autorizza i lavori per i quali il contribuente intende beneficiare di agevolazioni fiscali.

Ristrutturazione edilizia di immobili vincolati o ubicati in zona A

La previsione secondo cui gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia è mitigata dalla espressa disposizione dell'art. 3 secondo la quale qualora l'intervento riguardi un immobile:

  • sottoposto a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42,

o

  • ubicato nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico,

questo può essere considerato ristrutturazione ediizia solo allorché

siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria.

La disposizione - il cui testo attuale è il frutto delle modifiche apportate dall'art. 10 della legge n. 120/2020 - si raccorda con il disposto dell'art. 10 del D.P.R., secondo cui costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire,

  1. gli interventi di nuova costruzione;
  2. gli interventi di ristrutturazione urbanistica;
  3. gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma o della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti di immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.

Immobili vincolati e superbonus

Nulla vieta, dunque, che un intervento su un immobile vincolato dal D.Lgs. 42/2004 o collocato in zona A sia ammesso alla detrazione 110%, anche - per ipotesi - quando ciò comporti la sua demolizione e ricostruzione.

La condizione è che non si sconfini nella nuova costruzione, che avviene allorchè, indipendentemente dalla demolizione o meno del manufatto:

  • non siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime, caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente;
  • siano previsti incrementi di volumetria.

Diversamente, l'intervento su un immobile non vincolato dal D.Lgs. 42/2004 o non collocato in zona A sarà ammesso alla detrazione 110%, anche quando ciò comporti la sua demolizione e ricostruzione ed il risultato finale porti ad un edificio con diversi:

  • sagoma,
  • prospetti,
  • sedime,
  • caratteristiche planivolumetriche e tipologiche.

Come chiarito dall'Agenzia delle Entrate nella circolare n. 24/E dell'8 agosto 2020, qualora l’edificio sia sottoposto ad almeno uno dei vincoli previsti dal codice dei beni culturali e del paesaggio o gli interventi trainanti di efficientamento energetico siano vietati da regolamenti edilizi, urbanistici e ambientali,

la detrazione del 110 per cento si applica in ogni caso a tutti gli interventi trainati, fermo restando il rispetto della condizione che tali interventi portino a un miglioramento minimo di due classi energetiche oppure, ove non possibile, il conseguimento della classe energetica più alta nel senso sopra chiarito.

Se l’edificio è sottoposto ai vincoli previsti dal codice dei beni culturali e del paesaggio o il rifacimento dell’isolamento termico è vietato da regolamenti edilizi, urbanistici o ambientali, il Superbonus si applica, comunque, ai singoli interventi ammessi all’ecobonus (ad esempio, sostituzione degli infissi), purché sia certificato il miglioramento energetico.

Fabbricati collabenti e superbonus

Fino al 2013 la demolizione e ricostruzione di un’unità collabente - ossia di una costruzione una costruzione degrata e come tale incapace di produrre reddito catastale (cat. F/2) - era considerata nuova costruzione.

Le modifiche apportate all'art. 3 del Testo Unico dell'Edilizia dal Decreto del Fare (L. n. 98/2013) hanno consentito di qualificare ristrutturazione edilizia ai sensi dell'art. 3, c. 1, lett. d), gli interventi "volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza".

Il che a significare che oggi è possibile accedere alla detrazione del 110% anche in presenza di interventi su ruderi a condizione che, qualora si tratti di immobili vincolati o posti in zona A, siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria, mentre, in presenza di manufatti non vincolati o non collocati in zona A, è ammessa la detrazione anche in presenza di sagoma e sedime diversi dal preesistente.

Detrazioni IRPEF e ampliamenti volumetrici

L'articolo 16-bis, comma 1, lettera b), del TUIR prevede la possibilità di detrarre dall'IRPEF un importo pari al 36% (elevato, dal 26 giugno 2012, al 50 per cento) delle spese documentate sostenute dai contribuenti che possiedono o detengono, sulla base di un titolo idoneo, un immobile sul quale sono effettuati gli interventi di cui alle lettere a), b), c) e d) dell'art. 3 del DPR n. 380/2001, effettuati sulle parti comuni di edificio residenziale o sulle singole unita' immobiliari residenziali di qualsiasi categoria catastale, anche rurali, e sulle loro pertinenze.

La mancata previsione della lettera e) dell'art. 3 del TUED esclude gli interventi di nuova costruzione, la cui classificazione spetta, come detto, al legislatore dell'edilizia e dell'urbanistica, non a quello fiscale.

Pare quindi curioso leggere, nella circolare 19/E dell' 8 luglio 2020 richiamata dalla risposta dell'Agenzia n. 12 del 7 gennaio 2021, che  

qualora la ristrutturazione avvenga senza demolizione dell'edificio esistente e con ampliamento dello stesso, la detrazione compete solo per le spese riferibili alla parte esistente in quanto l'ampliamento configura, comunque, una "nuova costruzione"

La circolare si appoggia su un deliberato del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici (adunanza collegiale straordinaria del 16 luglio 2015), che nel chiarire alcune questioni interpretative relative al citato art. 3, comma 1, lettera d), DPR n. 380 del 2001, ha precisato che “la volumetria preesistente rappresenta lo standard massimo di edificabilità, cioè il limite massimo di volume edificabile, quando si tratta di interventi di ristrutturazione edilizia consistenti nella demolizione e ricostruzione, per i quali la norma non consente aumenti complessivi della cubatura preesistente”.

Se è certo che nella accezione tradizionale della ristrutturazione edilizia non rientrano alterazioni volumetriche dell'esistente, è altresì certo che la definizione attuale dell'istituto:

  • esclude dal perimetro della ristruturazione edilizia gli interventi comportanti incrementi di volumetria realizzati su immobili vincolati o ubicati nelle zone omogenee A;
  • comprende, sia pure "nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali", interventi che prevedano "incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana" (art. 3, c. 1, lett. d);
  • non contiene più il vincolo di volumetria introdotto con le modifiche apportate all'art. 3 del TUED dal DL n. 69/2013 e cessato con le modifiche introdotte tramite l'art. 10, c. 1, lett. b), della legge n. 120 del 2020, così che oggi nella "ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche".

In presenza di un intervento di ristrutturazione edilizia così classificato e autorizzato pare quindi difficile che possano escludersi gli eventuali aumenti di volumetria previsti dal titolo a riguardo di un immobile esistente non vincolato.

In questo senso si è espressa l'Agenzia nella risposta n. 97 dell'11 febbraio 2021 a proposito della applicazione dell'art 16, c. 1-septies, del DL n. 63 del 2013, dove, premesso che "la qualificazione di un'opera edilizia [...] spetta, in ultima analisi, al Comune o ad altro ente territoriale, in qualità di organo competente in tema di classificazioni urbanistiche e presuppone valutazioni di natura tecnica che esulano dalle competenze esercitabili dalla scrivente in sede di interpello", si afferma che alla detrazione si può accedere anche nell'ipotesi in cui la demolizione e successiva ricostruzione dell'edificio abbia determinato un aumento volumetrico rispetto a quello preesistente

nel presupposto che l'intervento sia effettuato all'interno dei limiti e nel rispetto di quanto consentito dagli strumenti urbanistici vigenti,

giusto il vigente disposto dell'art. 3, c. 1, lettera d), del DPR  n. 380/2001. 

Nel medesimo solco, la risposta dell'Agenzia delle Entrate ad interpello n. 71 del 2 febbraio 2021, dove si legge che, in presenza degli ulteriori requisiti gli acquirenti, può fruire della detrazione di cui all'articolo 16, comma 1-septies del DL n. 63/2013 l'intervento di demolizione e ricostruzione su diverso sedime sul presupposto che questo

rientra nelle ipotesi di cui alla summenzionata lettera d) del comma 1 dell'articolo 3 del d.P.R. n. 380 del 2001 e fermo restando che lo stesso sia effettuato all'interno dei limiti e nel rispetto di quanto consentito dagli strumenti urbanistici vigenti (valutazioni non ricadenti nella competenza di questa Amministrazione).

In conclusione: legislazione fiscale e legislazione edilizia perseguono finalità diverse attraverso normative dedicate, sì che, una volta che la prima utilizzi la seconda per definire il proprio campo di applicazione, non vi può essere sindacato sui confini oggettivi delle agevolazioni fiscali, pur in presenza di modifiche ai confini delle categorie degli interventi edilizi secondo il Testo Unico dell'Edilizia.

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