Ordine di demolizione ex art. 31 D.P.R. n. 380/2001 e sospensione cautelare

• 1. L'effetto del sindacato giurisdizionale sul termine di ottemperanza
• 2. Il quadro normativo di riferimento
• 3. L'orientamento maggioritario: la sospensione del termine
• 4. L'orientamento minoritario: l'interruzione del termine
• 5. Le ricadute della divergenza interpretativa
• 6. La fattispecie all'origine della rimessione alla Plenaria
• 7. L'intervento nomofilattico dell'Adunanza Plenaria n. 7/2026

1. L'effetto del sindacato giurisdizionale sul termine di ottemperanza

L'art. 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 disciplina il procedimento sanzionatorio in materia di interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali.

Il comma 3 assegna al responsabile dell'abuso, e al proprietario, il termine di novanta giorni per provvedere alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi: decorso inutilmente tale termine, il bene, l'area di sedime e quella necessaria, secondo le prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto al patrimonio del Comune.

3. Se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L'area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita. Il termine di cui al primo periodo può essere prorogato con atto motivato del comune fino a un massimo di duecentoquaranta giorni nei casi di serie e comprovate esigenze di salute dei soggetti residenti nell'immobile all'epoca di adozione dell'ingiunzione o di assoluto bisogno o di gravi situazioni di disagio socio-economico, che rendano inesigibile il rispetto di tale termine.

La giurisprudenza amministrativa è pacifica - e lo era già prima della sentenza n. 7/2026  dell'Adunanza  Plenaria - nel qualificare il relativo automatismo acquisitivo come effetto legale tipico, la cui operatività prescinde da un'apposita valutazione discrezionale dell'amministrazione. L'atto con cui il Comune accerta l'inottemperanza ha natura dichiarativa: il trasferimento della proprietà si perfeziona ipso iure alla scadenza del termine (Cons. Stato, Ad. plen., 11 ottobre 2023, n. 16, che ha scandito in quattro fasi il procedimento repressivo), indipendentemente dell'epoca dell'accertamento.

Su questa architettura procedimentale si innesta la questione che ha diviso a lungo la giurisprudenza: ossia, cosa accade al decorso dei novanta giorni quando l'ordinanza di demolizione viene impugnata dinanzi al giudice amministrativo e sopravviene una pronuncia favorevole al ricorrente — una misura cautelare di sospensione, ovvero una sentenza di primo grado di annullamento —, successivamente travolta da una decisione di segno contrario, quale il rigetto definitivo del ricorso o la riforma in appello.

Dalla risposta dipende se, dopo l'esito sfavorevole del giudizio, residuino o meno sufficienti giorni utili per l'ottemperanza spontanea - con conseguente possibilità di evitare l'acquisizione, o di presentare istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001 - oppure se il termine riparta ex novo, e quindi per l'intera durata originaria.

2. Il quadro normativo di riferimento

Nel sistema delineato dalla legge sul procedimento amministrativo la mera proposizione del ricorso giurisdizionale non sospende automaticamente l'efficacia né l'esecutorietà del provvedimento impugnato.

Gli artt. 21-bis e 21-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241 stabiliscono, infatti, che il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti del destinatario con la comunicazione allo stesso, ed è normalmente eseguibile, salvo che sia diversamente disposto dalla legge o dal provvedimento medesimo.

Art. 21-bis. (Efficacia del provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati)
1. Il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata anche nelle forme stabilite per la notifica agli irreperibili nei casi previsti dal codice di procedura civile. Qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, l'amministrazione provvede mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall'amministrazione medesima. Il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati non avente carattere sanzionatorio può contenere una motivata clausola di immediata efficacia. I provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati aventi carattere cautelare ed urgente sono immediatamente efficaci.

Art. 21-quater. (Efficacia ed esecutività del provvedimento)
1. I provvedimenti amministrativi efficaci sono eseguiti immediatamente, salvo che sia diversamente stabilito dalla legge o dal provvedimento medesimo.
2. L'efficacia ovvero l'esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. Il termine della sospensione è esplicitamente indicato nell'atto che la dispone e può essere prorogato o differito per una sola volta, nonché ridotto per sopravvenute esigenze. La sospensione non può comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l'esercizio del potere di annullamento di cui all'articolo 21-nonies.

È dunque necessaria una specifica pronuncia di segno favorevole — la concessione di una misura cautelare ai sensi degli artt. 55 e seguenti del codice del processo amministrativo, piuttosto che una sentenza di annullamento in primo grado — perché l'ordine di demolizione, e con esso il decorso del termine per l'ottemperanza, subisca un'incisione.

Il nodo da sciogliere riguardava la natura giuridica di tale incisione: se  sospensiva, con conseguente ripresa del computo per la sola frazione residua, ovvero interruttiva, con integrale vanificazione del periodo già trascorso.

3. L'orientamento maggioritario: la sospensione del termine.

L'indirizzo maggioritario riconduceva la pronuncia cautelare favorevole, così come la sentenza di primo grado di annullamento poi riformata in appello, nell'alveo della mera sospensione del termine di novanta giorni.

Espressione di tale impostazione è stato Cons. Stato, sez. VI, 13 novembre 2020, n. 7013, secondo cui il termine, una volta intervenuta una pronuncia favorevole al privato, restava sospeso e riprendeva a decorrere — dopo il rigetto definitivo del ricorso — soltanto per la frazione rimanente, non ancora consumata al momento del deposito della pronuncia favorevole.

La ratio di tale orientamento poggiava su alcuni argomenti di fondo, poi ripresi e sviluppati dalla stessa Adunanza Plenaria in sede di composizione del contrasto:

1. il principio secondo il quale factum infectum fieri nequit: l'inottemperanza maturata nel periodo antecedente alla pronuncia favorevole costituisce un fatto storico non suscettibile di essere cancellato se non attraverso l'annullamento definitivo, con efficacia retroattiva, dell'atto sanzionatorio presupposto;
2. il rilievo per cui nessuna disposizione di legge prevede, tra le cause di caducazione della fattispecie acquisitiva perfezionatasi con il decorso del termine, l'adozione di provvedimenti giurisdizionali interinali favorevoli al ricorrente poi superati da una decisione conclusiva di segno opposto, di modo che, per il principio di legalità, tale ipotesi interruttiva non è ricavabile in via di interpretazione estensiva o analogica;
3. la funzione strumentale e interinale della tutela cautelare, che ha lo scopo di mantenere integra, in via provvisoria, la situazione sostanziale dedotta in giudizio in attesa della decisione di merito, senza tuttavia attribuire al ricorrente vantaggi sostanziali ulteriori e definitivi rispetto a quelli conseguibili con l'accoglimento nel merito; riconoscere efficacia interruttiva alla cautelare avrebbe finito per premiare, con l'integrale ripristino del termine, anche il ricorrente il cui ricorso fosse successivamente risultato infondato.

A tale orientamento si affiancava la giurisprudenza formatasi sul carattere perentorio e invalicabile del termine di novanta giorni, che deriva la sua natura di limite decadenziale proprio dalla tipizzazione legale degli effetti dell'inottemperanza (in termini, da ultimo, Cons. Stato, sez. II, 1° dicembre 2025, n. 9409, sulla perentorietà del termine quale limite entro cui il proprietario può adempiere spontaneamente o richiedere la sanatoria ex post).

4. L'orientamento minoritario: l'interruzione del termine.

Si contrapponeva a tale ricostruzione l'indirizzo - sostenuto in particolare dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana nel parere reso dalle Sezioni riunite il 7 aprile 2025, n. 56 - secondo il quale l'adozione di provvedimenti giurisdizionali favorevoli al ricorrente avrebbe determinato non già la mera sospensione, bensì l'interruzione del termine di novanta giorni, il quale sarebbe stato destinato a ricominciare a decorrere — per intero, e anche laddove già interamente spirato al momento della pronuncia favorevole — soltanto a seguito della definitiva conclusione, sfavorevole al privato, del giudizio.

Gli argomenti posti a fondamento di tale impostazione muovevano essenzialmente dall'esigenza di garantire l'effettività della tutela cautelare e dal favor per il destinatario dell'ordine di demolizione: una volta che il giudice avesse riconosciuto, sia pure in via interinale, la sussistenza del fumus del ricorso, sarebbe apparso irragionevole imputare al privato le conseguenze del tempo trascorso in pendenza di un giudizio nel quale la stessa autorità giudiziaria aveva ravvisato, sia pure in sede cautelare, profili di possibile illegittimità dell'atto impugnato.

La sospensione della sola frazione residua avrebbe rischiato, in concreto, di lasciare al destinatario dell'ordine un margine temporale del tutto insufficiente per un adempimento effettivo. Il che specie nei casi in cui la pronuncia cautelare favorevole fosse intervenuta a ridosso della scadenza del termine assegnato.

Tale orientamento, pur minoritario nel panorama della giurisprudenza amministrativa, non era privo di una propria coerenza interna. Esso muoveva, infatti, dalla premessa che l'automatismo acquisitivo previsto dall'art. 31, comma 3, costituisce una sanzione di eccezionale gravità (realizzando un effetto ablatorio della proprietà privata senza indennizzo)  sicché ogni incertezza applicativa avrebbe dovuto essere risolta nel senso più favorevole al privato toccato dal provvedimento.

5. Le ricadute della divergenza interpretativa

La declinazione in termini concreti della questione emerge con chiarezza là dove si consideri il calcolo dei termini.

Nell'ipotesi, infatti, in cui la misura cautelare favorevole intervenga a distanza di settimane o mesi dalla notifica dell'ordinanza - e dunque quando una parte consistente del termine di novanta giorni sia già trascorsa - l'adesione all'uno o all'altro orientamento comportava conseguenze diametralmente opposte:

• per l'orientamento maggioritario, il destinatario dell'ordine, dopo l'esito sfavorevole del giudizio, disponeva soltanto della frazione temporale rimanente, potenzialmente esigua;
• per l'orientamento minoritario, disponeva invece di un termine pieno di novanta giorni, calcolato ex novo dalla comunicazione della decisione sfavorevole.

Di maggior rilievo era la sorte dei casi (come quello poi effettivamente sottoposto all'Adunanza Plenaria) in cui il termine di novanta giorni fosse già integralmente decorso prima ancora dell'intervento di una qualsiasi pronuncia giurisdizionale favorevole.

In tale ipotesi l'effetto acquisitivo si sarebbe già perfezionato per operatività della legge, e la questione si spostava sul diverso piano se la sopravvenuta pronuncia favorevole, per quanto poi superata in sede di gravame, potesse comunque incidere retroattivamente su un effetto acquisitivo già consumato: questione che, come si dirà, l'Adunanza Plenaria ha risolto negativamente, distinguendola da quella, devoluta al suo esame, della sospensione o interruzione del termine ancora pendente.

L'incertezza applicativa si traduce in una prassi difensiva particolarmente prudenziale: il destinatario di un ordine di demolizione impugnato non poteva prescindere, in pendenza di giudizio, da un costante monitoraggio del termine secondo l'ipotesi più sfavorevole (quella sospensiva), affiancando all'impugnazione nel merito istanze di accertamento di conformità ove ne sussistessero i presupposti, piuttosto che sollecitando l'amministrazione alla fissazione di un ulteriore termine, senza fare affidamento sulla sola durata del giudizio quale fattore di per sé preclusivo dell'acquisizione.

6. La fattispecie all'origine della rimessione alla Plenaria

Il contrasto è stato definitivamente portato all'attenzione dell'Adunanza Plenaria a seguito di una controversia relativa a un immobile adibito ad attività di culto, in difformità dalla destinazione risultante dai titoli edilizi e in contrasto con lo strumento urbanistico vigente. Il Comune, ravvisato un mutamento d'uso non autorizzato costituente variazione essenziale, aveva ordinato il ripristino della destinazione originaria, assegnando il termine di novanta giorni dalla notifica, intervenuta il 25 novembre 2023.

L'associazione destinataria dell'ordine aveva proposto ricorso; la domanda cautelare, respinta in primo grado, era stata accolta in appello con decreto presidenziale del 29 febbraio 2024 - quando il termine di novanta giorni era ormai interamente decorso - e successivamente confermata con ordinanza collegiale. Il giudizio di primo grado si era concluso con l'annullamento dell'ordinanza comunale, sentenza poi riformata in appello il 2 aprile 2025 (Cons. Stato, sez. II, n. 2821/2025).

Nel frattempo, diversi accertamenti della polizia locale avevano documentato la prosecuzione dell'attività di culto; a distanza di circa due settimane dalla decisione d'appello, il Comune aveva quindi disposto l'acquisizione del bene al patrimonio indisponibile.

Impugnato anche tale ultimo atto, la parte privata sosteneva che l'annullamento ottenuto in primo grado, avendo efficacia retroattiva, avrebbe integralmente travolto gli effetti dell'ordine originario, sicché il termine per l'ottemperanza sarebbe dovuto decorrere ex novo dalla sentenza d'appello.

La sezione investita del gravame, con sentenza non definitiva (Cons. Stato, sez. II, sentenza non definitiva 2026, n. 656), ha deciso una parte dei motivi di appello e ha rimesso all'Adunanza Plenaria il quesito se una pronuncia giurisdizionale favorevole al ricorrente sospenda il termine di novanta giorni, oppure lo interrompa.

7. L'intervento nomofilattico dell'Adunanza Plenaria n. 7/2026

L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato si è pronunciata sulla questione con la sentenza 31 luglio 2026, n. 7, aderendo all'orientamento maggioritario e componendo il contrasto con il seguente principio di diritto:

«Il termine di novanta giorni, fissato dall'articolo 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001 è sospeso dalla pronuncia cautelare o dalla sentenza di primo grado del giudice amministrativo favorevole al ricorrente e riprende a decorrere a seguito della comunicazione di un provvedimento giurisdizionale di segno contrario, fatta salva la verifica in concreto della esigibilità dell'esecuzione da parte dell'interessato nel tempo residuo e la sua possibilità di chiedere all'Amministrazione l'accertamento di conformità o la fissazione di un ulteriore congruo termine per ottemperare all'ordine».

La Plenaria ha fatto proprio l'argomento fondante dell'orientamento maggioritario (la già richiamata inoperatività, per assenza di base legale, di una causa interruttiva non tipizzata dal legislatore) e ha superato la posizione del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana.

Quanto alla fattispecie concreta, avendo il termine di novanta giorni esaurito il proprio decorso prima di qualsiasi intervento giurisdizionale favorevole, la Plenaria ha ritenuto che l'effetto acquisitivo si fosse già perfezionato ex lege, senza che la sopravvenuta (e poi riformata) pronuncia favorevole potesse incidere retroattivamente su di esso: l'appello del privato è stato conseguentemente respinto.

Pur risolvendo l'incertezza sul piano interpretativo generale, la composizione operata dall'Adunanza plenaria lascia inalterata l'esigenza di un rigoroso monitoraggio dei termini nella prassi.

Come sottolineato in sentenza, la sospensione opera fatta salva la verifica, caso per caso, della concreta esigibilità dell'esecuzione nel tempo residuo, restando sempre percorribile, per il destinatario dell'ordine, (a) la via dell'istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001 e (b) la richiesta di rinvio attraverso l'assegnazione di un termine congruo, ove motivata dalla dimostrata volontà di adempiere e dall'oggettiva impossibilità di provvedervi nel periodo residuo disponibile.

Su quest'ultimo punto, si veda T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, n. 3890 del 23 luglio 2026, secondo il quale l’istanza di proroga del termine per ottemperare all’ordine demolitorio non integra, di per sé, né acquiescenza al provvedimento sanzionatorio né rinuncia alla tutela giurisdizionale, risolvendosi piuttosto in un comportamento prudenziale e conservativo, volto a evitare le conseguenze più gravose derivanti dall’immediata esecutività dell’ordine nelle more della definizione del giudizio.