L.r. Lombardia n. 11/2025, "Legge per il clima": profili urbanistici e edilizi.

• Un inquadramento necessario
• I profili urbanistici
• I profili edilizi
• Il rapporto con il d.P.R. 380/2001 e con la l.r. 12/2005
• Lo stato di attuazione
• Conclusioni

Un inquadramento  necessario

La l.r. Lombardia 18 luglio 2025, n. 11 «Legge per il clima: norme per la mitigazione e l'adattamento ai cambiamenti climatici. Modifica alla l.r. 26/2003» non è, in senso proprio, una legge edilizia o urbanistica.

L'art. 1 la definisce come l'intervento con cui la Regione:

«riconoscendo la rilevanza dei cambiamenti climatici sugli ecosistemi e sulla vita dell'uomo e nell'interesse delle future generazioni», promuove «la neutralità carbonica per mitigare i cambiamenti climatici e le azioni di adattamento a tali cambiamenti al fine di aumentare la resilienza dei territori anche negli eventi emergenziali» (art. 1, c. 1, lett. a).

Il c. 3 dello stesso articolo estende l'obiettivo a tutti gli strumenti regionali «di pianificazione, programmazione, regolamentazione e incentivazione relativi a energia, territorio, paesaggio, cultura, agricoltura, ambiente, biodiversità ed ecosistemi, attività produttive, edilizia, infrastrutture, turismo e sport, salute e prevenzione, educazione e sostenibilità, protezione civile, mobilità e trasporti», includendo così espressamente territorio ed edilizia tra gli ambiti di intervento. 

Da questa clausola nasce lo scarto, solo apparentemente paradossale, tra forma - legge di indirizzo climatico, priva di un proprio corpo di regole edilizie - e sostanza, cioè l'incidenza concreta in particolare sugli strumenti urbanistici. È su questo scarto che si misurerà, prevedibilmente, il prossimo contenzioso amministrativo lombardo.

I profili urbanistici

La VAS come sede di integrazione climatica

Il punto di innesto più rilevante per la pianificazione territoriale è la Valutazione ambientale strategica (VAS).

L'art. 2, c. 3 dispone che «i piani e i programmi regionali e locali sottoposti a Valutazione ambientale strategica (VAS) (...) contribuiscono a perseguire, mediante la relativa procedura di VAS, l'obiettivo della neutralità carbonica», sulla base di «linee guida per l'individuazione degli impatti significativi derivanti dall'attuazione dei piani e dei programmi (...) relativi ai fattori climatici» che la Giunta regionale è tenuta ad approvare.

La VAS diventa così il luogo dell'integrazione obbligatoria tra pianificazione urbanistica (l.r. 12/2005) e pianificazione climatica (l.r. 11/2025): la motivazione delle scelte di piano — dal Documento di Piano alle varianti — dovrà dare conto anche della coerenza climatica, pena l'esposizione a censure per difetto di istruttoria oggi riferibili anche a questo profilo, non più solo a quello insediativo o economico.

Invarianza idraulica, idrologica e misure compensative

Il secondo punto di contatto è l'art. 5, il cui c. 1 stabilisce che «gli interventi soggetti al rispetto del principio di invarianza idraulica ed idrologica, indicati all'articolo 58 bis della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (...) devono contenere misure per la mitigazione e l'adattamento al cambiamento climatico o misure compensative».

Per effetto del rinvio all'art. 58 bis della l.r. 12/2005, il perimetro applicativo comprende gli interventi di ristrutturazione, nuova costruzione e ristrutturazione urbanistica di cui all'art. 3, c. 1, lett. d), e) e f) del d.P.R. 380/2001, e «tutti gli interventi che comportano una riduzione della permeabilità del suolo rispetto alla sua condizione preesistente all'urbanizzazione», incluse «le infrastrutture stradali e autostradali e loro pertinenze e parcheggi».

Il c. 2 rinvia a una futura delibera di Giunta la definizione delle misure, differenziando «tra interventi di nuova realizzazione e interventi di ristrutturazione», per perseguire obiettivi quali l'assorbimento del carbonio nei suoli, la «riqualificazione ambientale, rinaturalizzazione, forestazione e de-pavimentazione delle superfici impermeabilizzate» e la promozione della mobilità sostenibile.

Il c. 3 estende l'obbligo di valutazione delle alternative progettuali agli interventi di difesa del suolo, privilegiando le soluzioni «che impattino positivamente anche sul clima».

Il c. 4 completa il quadro valutativo per la VIA, prevedendo che lo studio di impatto ambientale dei progetti di cui all'Allegato A della l.r. 5/2010 sia redatto «con riferimento agli impatti relativi ai fattori climatici, sulla base di linee guida approvate dalla Giunta regionale»: la valutazione degli effetti climatici delle trasformazioni territoriali non si colloca quindi solo a monte, nella pianificazione generale tramite la VAS, ma è innestata anche nei procedimenti di VIA relativi ai singoli progetti.

Consumo di suolo e rigenerazione urbana

Tra le modalità per perseguire l'assorbimento di carbonio nei sistemi naturali l'art. 2, c. 5, richiama «la minimizzazione del consumo di suolo, la de-impermeabilizzazione delle superfici e il recupero alla naturalità di superfici urbanizzate» (lett. f) e «la promozione e l'incentivazione della rigenerazione urbana e territoriale» (lett. g).

Sono obiettivi già presenti nella l.r. 12/2005, in particolare dopo le modifiche della l.r. 31/2014 e con la disciplina della rigenerazione urbana degli artt. 8 bis e 40 bis: la l.r. 11/2025 non li introduce ex novo, ma li qualifica climaticamente, rafforzandone la cogenza interpretativa in sede di pianificazione comunale.

I profili edilizi

Fonti rinnovabili e decarbonizzazione degli edifici

La disposizione di maggior peso operativo, sul versante edilizio, è l'art. 7 «Promozione delle fonti rinnovabili per la decarbonizzazione dell'edilizia».

Il c. 1 prevede che con delibera di Giunta siano «approvate specifiche modalità attuative per l'incremento dei valori riferiti agli obblighi di installazione di impianti a fonti rinnovabili relativi agli edifici di cui all'Allegato III del d.lgs. 199/2021», obblighi che si applicano anche agli edifici industriali, artigianali e agricoli di nuova costruzione o soggetti a «ristrutturazione rilevante» - espressione che, per rinvio all'art. 2, c. 1, lett. m), d.lgs. 28/2011, comprende gli  edifici con superficie utile superiore a 1.000 mq sottoposti a ristrutturazione integrale dell'involucro, o gli edifici demoliti e ricostruiti anche tramite manutenzione straordinaria.

Il c. 7 introduce la conseguenza più incisiva dell'intero impianto: ossia quella per la quale «l'inosservanza degli obblighi definiti al comma 1 comporta, a seconda dei casi, il diniego del rilascio del titolo edilizio o la mancanza del presupposto amministrativo necessario al legittimo esercizio dell'attività edilizia (...) e l'adeguamento ai medesimi obblighi, fatta salva l'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie» di cui alla l.r. 24/2006.

È la disposizione che salda più direttamente la legge per il clima al procedimento edilizio: la conformità climatica del progetto diventa presupposto amministrativo del titolo.

Il c. 3 disciplina le infrastrutture di ricarica per veicoli elettrici nei parcheggi, «fatta salva l'autonomia programmatoria comunale (...) ai sensi dell'articolo 57, comma 7, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76»: la Regione può disporre, con delibera di Giunta, l'incremento degli obblighi relativi ai criteri di integrazione delle tecnologie di ricarica, «anche in relazione a determinate tipologie di aree, edifici e parcheggi».

Il c. 4 prevede premialità, per le imprese non obbligate ai sensi dell'art. 8 d.lgs. 102/2014, in caso di certificazione ISO 50001 e fabbisogno medio annuale superiore a 50 TEP.

Tetti verdi e soluzioni nature-based

L'art. 3, c. 1, lett. l) promuove, ove possibile, l'«impiego dei tetti verdi nelle aree urbane e nei contesti soggetti a rigenerazione, riconoscendone il ruolo nella riduzione del carico idrico sulla rete di drenaggio urbano e nell'isolamento termico degli edifici».

La formulazione resta, allo stato, non cogente: è un indirizzo destinato a tradursi in criteri e incentivi nei regolamenti edilizi comunali, con effetti diretti sulla progettazione di nuove costruzioni e sugli interventi di riqualificazione estensiva.

Il rapporto con il d.P.R. 380/2001 e con la l.r. 12/2005

La l.r. 11/2025 (a) non altera l'assetto del Testo unico dell'edilizia, che resta normativa statale di principio e di dettaglio ai sensi dell'art. 117, c. 2, lett. l) e c. 3 Cost., (b) non ridefinisce le categorie di intervento dell'art. 3 d.P.R. 380/2001, (c) non modifica il regime dei titoli abilitativi della Parte II del TUED e non ne introduce di nuovi.

Incide però sul contenuto qualitativo degli interventi - tetti verdi, impianti FER, infrastrutture di ricarica -, i quali restano collocati all'interno delle categorie edilizie esistenti, senza alterarne la qualificazione giuridica.

Il punto di contatto più forte si realizza nei regolamenti edilizi comunali di cui all'art. 4 d.P.R. 380/2001, sede attraverso cui i criteri climatici, gli obblighi o incentivi per i tetti verdi e gli standard per le infrastrutture di ricarica troveranno recepimento operativo, restando fermo che le Regioni non possono derogare in peius ai principi statali in materia energetica.

Diverso, ma altrettanto rilevante, è il rapporto con la l.r. 12/2005, che resta fonte primaria e organica della disciplina urbanistico-edilizia lombarda, con centralità sul PGT e i documenti che lo compongono. La l.r. 11/2025 non si pone in rapporto di sostituzione o deroga, né introduce nuovi strumenti, ma impone l'integrazione della variabile climatica in quelli esistenti, incidendo soprattutto sul Documento di Piano e sulla VAS.

Il rapporto tra le due leggi regionali è di specialità funzionale della l.r. 11/2025 rispetto alla generalità strutturale della l.r. 12/2005: la prima non riscrive la seconda, la reinterpreta, imponendo che il governo del territorio lombardo sia esercitato anche come governo climatico del territorio.

Lo stato di attuazione

A oltre un anno dall'entrata in vigore, avvenuta il 23 luglio 2025 con la pubblicazione sul BURL, la Giunta ha dato attuazione ad alcuni dei tasselli previsti dall'art. 15 («Norme transitorie e finali»), che scandisce termini differenziati: novanta giorni per la composizione del Comitato regionale per il clima, centoventi giorni per le misure di cui all'art. 5, c. 2, centottanta giorni per le linee guida di cui agli artt. 2, c. 3 e 5, c. 4.

Allo stato la Giunta regionale ha approvato:

• la delibera n. 5193 del 21/10/2025 («Approvazione di termini e modalita' per la composizione, il rinnovo, il funzionamento e la partecipazione ai lavori del comitato regionale per il clima di cui all’art. 11 della l.r. legge regionale 18 luglio 2025, n. 11 legge per il clima: norme per la mitigazione e l'adattamento ai cambiamenti climatici. Modifica alla l.r. 26/2003») attuativa dell'art. 11, c. 5; 
• le delibere n. 4914 del 01/08/2025 («Approvazione della manifestazione di interesse per la promozione dei patti territoriali di sostenibilita: definizione dei contenuti minimi, delle modalità e delle condizioni per l’accesso alle risorse economiche stanziate – ai sensi dell’articolo 8 della l.r. n. 11 del 2025») e n. 6313 del 15/06/2026 («Promozione dei patti territoriali, ex art. 8 della l.r. 11/2025: disposizioni relative alla seconda fase della misura di incentivazione»), attuative dell'art. 8, c. 4.

» Il Comitato regionale per il clima (art. 11)

Con la d.g.r. XII/5193 del 21 ottobre 2025 la Giunta ha approvato termini e modalità per la composizione, il rinnovo, il funzionamento e la partecipazione ai lavori del Comitato regionale per il clima, istituito dall'art. 11 con funzioni tecnico-consultive a supporto delle attività della Regione, comprese eventuali misure premiali da inserire nei bandi (art. 11, c. 1). L'organo, presieduto dall'assessore competente, è composto - ai sensi del c. 2 - da un rappresentante ARPA e da un massimo di otto esperti in ambiente, agraria, diritto, economia, energia, mobilità, sanità e territorio, rinnovato all'avvio di ogni legislatura. La delibera ha dato mandato per l'avviso pubblico di selezione dei componenti e ha quantificato la spesa corrente in 6.000 euro per il 2025 e 12.000 euro per ciascuno degli esercizi 2026 e 2027.

» I patti territoriali di sostenibilità: dalla Fase I alla Fase II (art. 8, c. 4)

Più articolata l'attuazione dell'art. 8, che riconosce i patti territoriali di sostenibilità quale "strumento per incentivare la diffusione di pratiche virtuose di economia circolare, transizione energetica, adattamento al cambiamento climatico, inclusione sociale e salvaguardia dell'ecosistema locale" (c. 1), costituiti da "accordi stipulati tra enti pubblici, società partecipate pubbliche, soggetti privati, enti del Terzo Settore e altre parti interessate" (c. 2). Con la d.g.r. XII/4914 del 1° agosto 2025, in attuazione del c. 4 dell'art. 8, la Giunta ha approvato la Manifestazione di interesse, articolata in una prima fase di raccolta, selezione e ammissione al contributo — 400.000 euro complessivi, con il ruolo di capofila riservato a un ente pubblico o a una società partecipata pubblica — e in un'eventuale seconda fase di finanziamento dei progetti attuativi, subordinata alle disponibilità di bilancio per gli esercizi successivi al 2025.

Nella finestra tra il 15 settembre e il 17 ottobre 2025 sono pervenute tredici proposte di patto territoriale. Con decreto n. 17168 del 27 novembre 2025 il contributo è stato impegnato a favore dei quattro patti meglio posizionati in graduatoria; con la d.g.r. n. 6029 del 20 aprile 2026 le risorse sono state incrementate di ulteriori 400.000 euro, per contributi tra 30.000 e 50.000 euro alle proposte rimaste escluse.

Successivamente, con la d.g.r. XII/6313 del 15 giugno 2026, la Giunta ha avviato la Fase II, integrando i criteri della d.g.r. 4914/2025 con punteggi puntuali: innovazione delle soluzioni progettuali, valutata anche per coerenza con le politiche regionali e scalabilità, fino a 5 punti; modalità gestionali per il monitoraggio, fino a 3 punti; partecipazione degli stakeholder, fino a 5 punti; entità dei cofinanziamenti, fino a 10 punti; quadro economico-finanziario e cronoprogramma, fino a 5 punti — 28 punti complessivi. Le risorse, pari a 3.000.000 di euro (1.500.000 euro sul capitolo 17358 per il 2027 e altrettanti per il 2028), finanzieranno esclusivamente spese d'investimento ai sensi dell'art. 3, c. 18, l. 350/2003. Il contributo per progetto, compreso tra 50.000 e 500.000 euro e comunque non superiore al costo del progetto, è erogato in due tranches di pari importo — alla graduatoria e alla rendicontazione finale — e i progetti dovranno concludersi entro il 31 marzo 2028. La stessa delibera ha prorogato al 30 ottobre 2026, per i patti ammessi in Fase I, il termine di consegna dei progetti definitivi.

» Le disposizioni ancora inattuate

Restano inevase le linee guida di cui all'art. 2, c. 3 (criteri per gli impatti climatici in sede di VAS) e all'art. 5, c. 4 (fattori climatici nella VIA), che l'art. 15, c. 2, lett. b) imponeva di approvare entro centottanta giorni — termine scaduto il 19 gennaio 2026 — così come le misure di mitigazione, adattamento e compensazione di cui all'art. 5, c. 2, da adottarsi entro centoventi giorni ai sensi della lett. a).

Sono, non a caso, i provvedimenti più direttamente rilevanti per la materia urbanistico-edilizia, poiché incidono sui contenuti della VAS dei piani, sulla VIA dei progetti e sulle misure compensative da associare agli interventi soggetti a invarianza idraulica: la loro adozione segnerà il vero avvio operativo della legge sul piano dei titoli edilizi e degli strumenti di pianificazione, a differenza dei provvedimenti sin qui adottati, che riguardano piuttosto la governance e gli strumenti incentivanti.

Va infine ricordato l'art. 16, che istituisce una clausola valutativa: il Consiglio regionale controlla l'attuazione della legge e la Giunta è tenuta a presentare, con cadenza biennale, una relazione che dia conto degli interventi promossi ai sensi degli artt. 2, 3 e 5, delle misure per le fonti rinnovabili di cui agli artt. 6 e 7, dello stato di attuazione dei patti territoriali di cui all'art. 8 e del supporto tecnico prestato alle amministrazioni locali ai sensi dell'art. 12.

Sarà quella la sede in cui Regione Lombardia dovrà rendere conto dell'effettiva incidenza della legge sulla prassi urbanistico-edilizia lombarda.

Conclusioni

La variabile climatica non è più soltanto un obiettivo politico o programmatico: attraverso la VAS, il PGT e i regolamenti edilizi comunali, è destinata a diventare progressivamente un parametro di legittimità dell'azione urbanistica ed edilizia.

Non sarà, pertanto, più sufficiente motivare una scelta di piano in termini insediativi o economici: la coerenza con gli obiettivi di mitigazione e adattamento entrerà a far parte della motivazione stessa. E quando un parametro entra nella legittimità dell'azione amministrativa, entra inevitabilmente anche nelle aule dei TAR.