Data center e partecipazione pubblica: una proposta emendativa alla l.r. n. 11/2026 della Lombardia.

• 1. L'impatto dei data center in Lombardia
• 2. La disciplina lombarda
• 3. L'elemento partecipativo
• 4. Il modello pugliese 
• 5. Una proposta emendativa al modello lombardo
• 6. Il (possibile) nuovo comma 3-bis dell'articolo 9
• 7. Conclusioni: una legge importante ma migliorabile.

1. L'impatto dei data center in Lombardia

La Lombardia è il cuore italiano dei data center.

Nel 2024 ospitava 67 delle 168 strutture presenti in Italia e concentrava circa 318 MW dei 513 MW di potenza IT installata a livello nazionale, pari al 62%. La sola area metropolitana di Milano valeva 238 MW, il 46% dell'intera capacità italiana. Ancora più significativa è la pressione potenziale sulla rete: nel giugno 2025 Terna registrava 44,1 GW di richieste di connessione per nuovi data center in Italia, di cui 26,25 GW, quasi il 60%, concentrati in Lombardia. A fronte di 318 MW oggi installati nella regione, le richieste equivalgono dunque a oltre 80 volte la capacità esistente

Questi dati diventano ancora più significativi considerando soltanto le infrastrutture commerciali ad alta potenza, cioè quelle superiori a 10 MW IT, che sono anche quelle con il maggiore impatto sulla rete elettrica: secondo il Rapporto Lombardia 2025 di PoliS, Istituto regionale per il supporto alle politiche della Lombardia, circa il 65% dei data center ad alta potenza italiani è localizzato in Lombardia. Queste strutture, pur essendo una componente minoritaria per numero, rappresentano complessivamente circa il 37% della potenza IT nazionale.

La concentrazione lombarda, quindi, non riguarda semplicemente il numero di strutture: riguarda soprattutto le infrastrutture più grandi e maggiormente energivore.

Se i numeri della potenza richiesta possono, tutto sommato, lasciare indifferenti chi non si occupa del tema, è l'impatto territoriale che non può essere ignorato, se solo si tiene presente che:

• in termini di popolazione, la Lombardia conta 10,03 milioni di abitanti, su circa 58,94 milioni in Italia: rappresenta quindi circa il 17% della popolazione nazionale. A fronte di questo 17% concentra oltre il 60% della potenza IT dei data center italiani, ospita circa il 40% dei data center, concentra circa il 55% delle richieste di connessione alla rete per nuovi data center, secondo i dati Terna richiamati da PoliS Lombardia nell'agosto 2025;
• in termini di dimensioni, la Lombardia è una regione relativamente piccola, occupando circa il 7,9% della superficie italiana ma con la maggiore densità abitativa: circa 419 abitanti/km², contro una media nazionale di circa 195. Ciò nonostante concentra oltre il 60% della potenza IT dei data center. Il rapporto fra quota di potenza dei data center e quota di superficie è quindi nell'ordine di 7,5-8 volte. Questo dato è particolarmente interessante in chiave urbanistica: la concentrazione non è semplicemente conseguenza della dimensione territoriale della regione, ma è il risultato di una fortissima localizzazione in un territorio già densamente urbanizzato e infrastrutturato; 
• in termini di consumo di suolo, la Lombardia presenta poi una situazione particolarmente critica. Secondo ISPRA, nel 2024 la Lombardia aveva oltre 291.000 ettari di suolo consumato, pari al 12,22% della superficie regionale, il valore assoluto più elevato tra tutte le regioni italiane.

Tutto questo per dire che non si tratta semplicemente di chiedersi quanti ettari occupi un singolo data center, ma di considerare che queste infrastrutture hanno un impatto territoriale che non è proporzionale alla sola superficie coperta, vero che:

• richiedono grandi superfici;
• necessitano di infrastrutture elettriche dedicate, collegamenti in fibra, cabine, elettrodotti e infrastrutture di servizio;
• tendono a localizzarsi in aree già fortemente infrastrutturate;
• hanno una densità energetica estremamente elevata rispetto alle normali destinazioni produttive.

Tutto ciò per dire che la domanda corretta dovrebbe essere non "Dove possiamo costruire i data center?", ma "Quanta capacità territoriale, energetica e ambientale della Lombardia può essere destinata a queste nuove infrastrutture senza compromettere gli altri usi del territorio?".

Ma soprattutto - e questo è il tema del presente contributo - in che misura le popolazioni interessate possono incidere nelle scelte di utilizzo del territorio dove vivono?

2. La disciplina lombarda

Con la recente Legge Regionale 3 giugno 2026 n. 11, la Lombardia ha disciplinato la procedura autorizzativa per la realizzazione di data center, in attuazione della normativa nazionale di cui all’art. 8 del Decreto-legge 20 febbraio 2026, n. 21.

Molteplici sono gli aspetti positivi della legge regionale lombarda, avendo la stessa precisato profili rimasti privi di una completa ed effettiva regolamentazione a livello nazionale.

Ci si riferisce, ad esempio, alle norme che individuano le tipologie di aree da preferire per la costruzione di tali impianti e a quelle che forniscono chiarimenti in materia urbanistica e edilizia, con particolare riguardo alle destinazioni d’uso dei siti oggetto di tali interventi ed al calcolo del contributo di costruzione.  

Per i comuni i cui territori sono interessati dalla realizzazione di data center con potenza di connessione superiore a 10 MW, occorre altresì segnalare che la legge regionale prevede, all'articolo 5, comma 7:

1. la sottoscrizione di un accordo territoriale di pianificazione sovracomunale volto a stabilire forme di coordinamento e misure perequative, compensative, ecologiche, ambientali, energetiche e di riqualificazione urbana e territoriale;
2. la possibilità di ulteriori misure compensative consistenti in interventi di integrazione e sviluppo socio-economico delle comunità locali.  

Fatta eccezione per gli aspetti relativi alle misure compensative, la l.r. n. 11/2026 non appare, tuttavia, garantire in modo adeguato l’effettiva partecipazione delle comunità locali nell’ambito della procedura autorizzativa per la realizzazione di tali infrastrutture.

I contributi istruttori delle comunità locali devono, infatti, essere resi all’interno delle ordinarie fasi di consultazione del pubblico che connotano le procedure di valutazione di impatto ambientale (VIA), senza che sia stata prevista una disciplina specifica volta ad assicurare una maggiore tutela per tali comunità che sono gli enti effettivamente interessati dall’installazione dell’intervento.

Più precisamente, nel corso della fase di consultazione del pubblico dell’iter di VIA alle comunità locali è consentito solo presentare osservazioni che nelle maggior parte dei casi - secondo quanto è d'uso riscontrare nella pratica - vengono superate con l'adozione del provvedimento finale tramite un mero richiamo alle controdeduzioni formulate dalla società proponente dell'intervento o con motivaizoni di stile.

3. L'elemento partecipativo

Il quadro partecipativo deve essere ricostruito distinguendo le diverse forme di intervento previste dalla disciplina statale e regionale.

La l.r. n. 11/2026 richiama, all’art. 4, comma 9, i principi di trasparenza, pubblicità e partecipazione, rinviando alla disciplina statale in materia di valutazioni ambientali. Non introduce, tuttavia, una specifica forma di partecipazione delle comunità interessate dalla realizzazione dei data center, che rimane affidata agli strumenti previsti dal d.lgs. n. 152/2006.

Nella VIA, l’art. 24 del d.lgs. n. 152/2006 consente a chiunque abbia interesse di prendere visione della documentazione e di presentare osservazioni, anche fornendo ulteriori elementi conoscitivi e valutativi. Parallelamente, le amministrazioni e gli enti pubblici partecipano attraverso pareri, valutazioni e, ove previsto, la conferenza di servizi.

A tale sistema si aggiunge, per i data center con potenza richiesta di connessione superiore a 10 MW, la conferenza consultiva di concertazione prevista dall’art. 5, comma 7, della l.r. n. 11/2026. Si tratta, tuttavia, di uno strumento di concertazione istituzionale, finalizzato alla valutazione delle esternalità territoriali, ambientali, infrastrutturali e sociali e alla definizione dell’accordo territoriale di pianificazione sovracomunale, che non prevede una partecipazione generalizzata del pubblico.

La partecipazione diretta delle comunità interessate rimane quindi affidata alla VIA e, in particolare, alla presentazione delle osservazioni. L’art. 25 del d.lgs. n. 152/2006 impone all’autorità competente di tenere conto dei risultati delle consultazioni, delle osservazioni e dei pareri acquisiti. Ciò non comporta un obbligo di accoglimento delle richieste del pubblico, ma impone che gli apporti partecipativi siano effettivamente valutati dall’autorità decidente.

Sotto questo profilo, le controdeduzioni del proponente non possono sostituire la valutazione dell’autorità competente: esse costituiscono infatti un atto di parte e non possono esaurire l’apprezzamento amministrativo sulle questioni sollevate dal pubblico. Il provvedimento finale deve pertanto dare adeguatamente conto della considerazione degli elementi partecipativi, soprattutto quando questi incidano sulla valutazione di compatibilità ambientale.

La disciplina della VIA prevede inoltre una forma di partecipazione più intensa attraverso l’inchiesta pubblica di cui all’art. 24-bis del d.lgs. n. 152/2006, che l’autorità competente può disporre per consentire un confronto più articolato sui contenuti del progetto e sugli impatti evidenziati dal pubblico. Si tratta di uno strumento particolarmente significativo per i data center, i cui effetti possono riguardare simultaneamente consumo di suolo, disponibilità energetica e idrica, rumore, emissioni, traffico, paesaggio, calore prodotto e infrastrutture di connessione.

Ne emerge una possibile asimmetria della disciplina lombarda: mentre per gli interventi superiori a 10 MW è stata introdotta una specifica procedura di concertazione istituzionale, finalizzata a governare le ricadute territoriali e a definire le misure compensative, non è stata prevista una corrispondente forma di partecipazione pubblica rafforzata. Quest’ultima continua pertanto a essere affidata alle ordinarie forme di consultazione previste dalla VIA, senza una specifica sede di confronto tra comunità locali, proponente e autorità competente.

4. Il modello pugliese

Se si guarda all'esterno dei confini lombardi, l'unica regione italiana a intervenire in modo sistemico sul tema è la Puglia, la quale ha:

• con l'articolo 12-bis della l.r. 20/2012, introdotto dalla L.R. 42/2024 e poi con la DGR 222/2025 - deputato un gruppo di lavoro ad individuare linee guida per l'individuazione di criteri di localizzazione e procedure operative per la realizzazione di infrastrutture fisiche in cui vengono localizzate apparecchiature e servizi di gestione delle risorse informatiche, centri di elaborazione dati;
• successivamente, pubblicato sul BURP n. 90 del 10 novembre 2025 la deliberazione della Giunta Regionale n. 1511/2025 che approva la versione 2.0 delle Linee guida per la localizzazione e realizzazione di Centri di Elaborazione Dati (CED) nella Regione Puglia, a conclusione del processo partecipativo svoltosi sulla piattaforma Puglia Partecipa.

A differenza della Lombardia, la Puglia ha scelto lo strumento delle linee guida amministrative anziché una legge regionale vera e propria: merita però di essere segnalato il fatto che il processo pugliese è, ad oggi, l'unico che ha effettivamente incluso una fase di consultazione pubblica strutturata prima dell'adozione.

Il percorso pugliese è strutturalmente diverso: prima di adottare la versione definitiva delle Linee guida (DGR 1511/2025), la Regione ha sottoposto il testo preliminare (DGR 1018/2025) a una consultazione pubblica aperta sulla piattaforma "Puglia Partecipa", dal 28 luglio al 15 settembre 2025, invitando chiunque a presentare osservazioni scritte sul documento prima che diventasse vincolante.

Si tratta di un strumento partecipativo assente nella legge lombarda: una consultazione ex ante, aperta al pubblico, su un atto che definisce i criteri di localizzazione prima ancora che arrivino le singole istanze.

La realtà racconta, però, una storia più complessa: dei 19 contributi pervenuti, non risulta, infatti, alcun contributo esplicitamente riconducibile a cittadini singoli, comitati locali o associazioni ambientaliste.

La consultazione, pur formalmente aperta a tutti, ha quindi attratto quasi esclusivamente portatori di interessi economici e professionali già strutturati — cioè gli stessi soggetti che, nel modello lombardo, avrebbero comunque voce in capitolo attraverso i canali tecnici e istituzionali ordinari.

5. Una proposta emendativa al modello lombardo

Nessuno degli impianti normativi descritti ha sperimentato strumenti di partecipazione attiva e mirata sul modello, ad esempio, dei dibattiti pubblici alla francese (débat public) o delle inchieste pubbliche vincolanti previste in altri ordinamenti per le grandi infrastrutture — strumenti che impongono un obbligo di informazione capillare, tempi dedicati e un contraddittorio strutturato con i residenti dell'area interessata, indipendentemente dalla capacità organizzativa di chi partecipa.

Se la Lombardia dovesse recepire una soglia minima di pubblicità e di raccolta di osservazioni dirette dei residenti - e non solo degli enti - si potrebbe correggere in corsa il limite più evidente della legge. 

La proposta che segue importa nella materia dei data center un modello già collaudato: il dibattito pubblico disciplinato dall'articolo 40 del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023), il quale consente alla stazione appaltante di attivare una consultazione strutturata «in ragione della particolare rilevanza sociale dell'intervento e del suo impatto sull'ambiente e sul territorio» anche al di fuori dei casi di obbligatorietà previsti dall'Allegato I.6.

Se il legislatore nazionale ha ritenuto che le grandi opere pubbliche meritino un contraddittorio preventivo con la cittadinanza, non si vede perché un insediamento privato con un impatto energetico, idrico e territoriale spesso superiore a quello di un'infrastruttura pubblica debba esserne escluso.

La proposta si richiama altresì ai principi della Convenzione di Aarhus (ratificata dall'Italia con L. 108/2001 e recepita nel diritto interno anche attraverso il D.Lgs. n. 195/2005 e le disposizioni sulla partecipazione ambientale del citato D.Lgs.), che impone agli Stati di garantire un accesso effettivo - non meramente formale - alla partecipazione del pubblico nei processi decisionali in materia ambientale, e non solo nei procedimenti VIA/VAS in senso stretto.

6. Il (possibile) nuovo comma 3-bis dell'articolo 9

La proposta di novella poggia, per evitare l'esito pugliese - ossia una consultazione formalmente aperta ma di fatto riservata a portatori di interessi già organizzati - su tre caratteristiche:

• la pubblicità attiva (lett. a), che sposta l'onere informativo dall'amministrazione al cittadino in modo meno oneroso di una semplice pubblicazione su piattaforma web, prevedendo canali di prossimità (albo pretorio, sito comunale);
• l'assemblea pubblica in loco (lett. b), che intercetta chi non parteciperebbe ad una consultazione telematica ma è direttamente interessato in quanto residente;
• l'assenza di legittimazione qualificata (lett. c), che evita che il canale partecipativo si trasformi in un dialogo tra soli soggetti già strutturati (imprese, associazioni di categoria, professionisti), aprendo esplicitamente anche al singolo cittadino non organizzato.

Questo il possibile testo:

Art. 9, comma 3-bis (Partecipazione pubblica preventiva)

«Per gli interventi di cui al comma 1, prima della sottoscrizione dell'accordo territoriale di pianificazione sovracomunale, il Comune territorialmente interessato, in collaborazione con la Regione, assicura una fase di partecipazione pubblica preventiva, con le seguenti modalità minime:
a) pubblicazione, con adeguata pubblicità anche presso l'albo pretorio digitale e sui siti istituzionali del Comune e della Regione, degli elementi essenziali del progetto — localizzazione, potenza richiesta, fabbisogno idrico ed energetico stimato, relazione energetica di cui all'art. [...] — almeno trenta giorni prima dell'avvio della conferenza di cui al comma 2;
b) svolgimento di almeno un'assemblea pubblica informativa nel Comune interessato, aperta alla cittadinanza residente, alle associazioni e ai comitati locali, con verbalizzazione delle osservazioni raccolte;
c) apertura di un termine non inferiore a trenta giorni per la presentazione di osservazioni scritte da parte di chiunque vi abbia interesse, senza necessità di previa legittimazione qualificata;
d) obbligo per la conferenza di cui al comma 2 di dare atto, nell'accordo territoriale conclusivo, delle osservazioni pervenute e delle relative controdeduzioni, con motivazione espressa in caso di mancato accoglimento;
e) pubblicazione integrale, a cura della Regione, dei dati relativi ai consumi idrici ed energetici a regime dichiarati nella relazione energetica, fatti salvi i soli dati coperti da segreto industriale ai sensi della normativa vigente. 
Per gli interventi di potenza inferiore alle soglie di cui al comma 1, il Comune valuta l'opportunità di applicare, in tutto o in parte, le medesime modalità partecipative, tenuto conto della rilevanza sociale e ambientale dell'intervento.»

Il costo amministrativo aggiuntivo è contenuto: non si tratta di un nuovo procedimento autorizzativo, ma di un allegato procedurale alla conferenza già prevista dalla legge, compatibile con il termine complessivo del procedimento unico nazionale (dieci mesi, ex art. 8 D.L. 21/2026) se collocato nella fase istruttoria iniziale.

7. Conclusioni: una legge importante ma migliorabile.

La legge regionale n. 11/2026 rappresenta un momento importante sul piano della tipizzazione giuridica dell'insediamento digitale, ricomponendo in un procedimento unitario interessi pubblici - energetico, idrico, paesaggistico - che la prassi amministrativa aveva sin qui gestito in modo frammentario.

Resta tuttavia un deficit strutturale: la partecipazione, nel modello dell'articolo 9, opera su un piano meramente endoprocedimentale e interistituzionale (Regione, enti territoriali, Comune)  senza attingere né al principio generale di partecipazione del privato di cui agli articoli 7-10 l. n. 241/1990, né agli obblighi di informazione e consultazione ambientale discendenti dalla Convenzione di Aarhus (l. n. 108/2001) e dal d.lgs. n. 152/2006. 

Il confronto con l'esperienza pugliese dimostra che l'apertura di un canale consultivo ex ante, di per sé, non colma tale deficit se non è accompagnata da correttivi che neutralizzino l'asimmetria tra interessi organizzati e cittadinanza diffusa: la consultazione bandita da Regione Puglia in sede di rilascio delle Linee guida per la localizzazione e realizzazione dei Centri di Elaborazione Dati (CED) ha raccolto contributi quasi esclusivamente da operatori economici e professionali, non da residenti o comitati locali — a conferma di quanto la dottrina amministrativistica osserva da tempo a proposito degli istituti di notice and comment. 

Un modello di riferimento esiste, tuttavia, già nell'ordinamento: il dibattito pubblico di cui all'articolo 40 d.lgs. 36/2023, che il legislatore statale ammette anche al di fuori dei casi tipizzati, in ragione della rilevanza sociale e territoriale dell'intervento. Non vi è ragione, alla luce degli articoli 97 e 9, terzo comma, Cost., per non estenderne - in sede di adozione dei provvedimenti attuativi - i principi ispiratori alla disciplina dei data center.

Il giudizio complessivo sulla l.r. n. 11/2026 è, dunque, duplice: la legge segna un importante  progresso sul piano della certezza procedimentale, ma resta un modello incompleto quanto alla legittimazione democratica delle scelte localizzative.

Si tratta, però, di un'incompletezza a nostro avviso rimediabile.