Rigenerazione urbana in Lombardia: la parola alla Corte Costituzionale

15 marzo 2021

TAR Lombardia, Milano, Sez. II, ordinanze n. 371 e 372 del 10 febbraio 2021

Il TAR Milano (Sezione II, estensore De Vita) rimette alla Corte Costituzionale la questione di legittimità costituzionale dell'art. 40-bis della Lr 12/2005, introdotto dalla L.R. 18/2019, sollevata dalla difesa del Comune di Milano in un procedimento in cui viene contestata la legittimità dell'art. 11 delle N.T.A. del Piano delle Regole anche per il presunto contrasto con il citato art. 40-bis della legge regionale.

Il difficile cammino della L.R. 18/2019

Il percorso della L.R. 18/2019 non è stato dei più semplici.

Approvata il 26 novembre 2019 e finalizzata a semplificare ed incentivare processi di rigenerazione urbana e territoriale attraverso una stretta tempistica di attuazione, ha dovuto fare i conti con l’esplosione della pandemia, che ha reso necessario a più riprese il rinvio dei termini originariamente previsti.

Non sono mancati elementi critici nella sua applicazione, ben testimoniati dai numerosi quesiti cui cerca di rispondere un dossier di Anci Lombardia di recente pubblicazione.

Parallelamente, la disciplina statale che nel corso del 2020 ha riformulato la normativa edilizia ed esteso i bonus fiscali per gli interventi edilizi, ha probabilmente intercettato bisogni e disponibilità del tempo della pandemia, più di quanto possa fare il sistema di bonus edilizi delineato dalla Lr 18/2019.

In questo quadro si inserisce la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 40-bis della Lr 12/2005, introdotto dalla Lr 18/2019, di cui all'ordinanza in commento.

L'art. 40-bis Lr 12/2005 sul patrimonio edilizio dismesso con criticità

L’articolo 40-bis (Disposizioni relative al patrimonio edilizio dismesso con criticità), introdotto dalla Lr 18/2019, rappresenta uno dei perni su cui si basa la normativa lombarda della rigenerazione urbana.

Norma complessa nella formulazione e nella sua attuazione, può essere sintetizzata come segue:

  • l’A.C., con delibera di consiglio, forma entro il termine di legge (attualmente prorogato al 30 aprile 2021) l’elenco degli immobili dismessi da oltre cinque anni e che causano criticità (in relazione a esigenze di salute, sicurezza idraulica, problemi strutturali che ne pregiudicano la sicurezza, inquinamento, degrado ambientale e urbanistico-edilizio), successivamente aggiornato annualmente;
  • l’inserimento dell’immobile nell’elenco è comunicato alla proprietà tramite notificazione;
  • entro trenta giorni dalla notifica, i proprietari possono chiedere lo stralcio dell’immobile dall’elenco, fornendo prova documentale della carenza dei requisiti richiesti dalla norma;
  • dalla ricezione della notifica, la proprietà ha tre anni di tempo per avviare un intervento di recupero (mediante presentazione di SCIA, richiesta di permesso di costruire o richiesta di piano attuativo);
  • l’attivazione della proprietà entro il termine triennale consente di usufruire dei benefici previsti dalla norma, ossia:
    • bonus edificatorio del 20% (con eventuale ulteriore incremento del 5%);
    • esenzione dall’eventuale obbligo di reperimento di aree per servizi e attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale;
    • deroga alle norme quantitative, morfologiche, sulle tipologie di intervento, sulle distanze previste da strumenti urbanistici vigenti e adottati;
    • deroga ai regolamenti edilizi;
    • riduzione degli oneri di urbanizzazione e del contributo sul costo di costruzione.
  • la disciplina di vantaggio si applica anche agli immobili già individuati dai Comuni come degradati e abbandonati, nonché agli immobili per i quali il proprietario, decorso il termine assegnato all’A.C. per formare l’elenco, dimostri con perizia asseverata la sussistenza dei presupposti per l’applicazione dell’articolo 40-bis;
  • nei Comuni con meno di 20.000 abitanti, il Consiglio comunale può individuare con propria deliberazione gli ambiti del territorio comunale in cui non trovano applicazione il bonus edificatorio e le deroghe previste dalla norma.

La "concorrente" disposizione delle NTA di Milano

Con deliberazione n. 34 del 14 ottobre 2019 il Consiglio comunale di Milano approva il nuovo Documento di Piano, nonché la variante al Piano dei Servizi e al Piano delle Regole del P.G.T., il cui avviso di approvazione viene pubblicato sul BURL, serie Avvisi e concorsi, n. 6 del 5 febbraio 2020.

Lo strumento urbanistico comunale, approvato prima della Lr 18/2019, introduce all’articolo 11 delle Norme tecniche di attuazione del Piano delle Regole una propria disciplina dedicata agli “Edifici abbandonati e degradati”.

L’individuazione di tali immobili avviene attraverso un’apposita tavola di piano, aggiornata annualmente.

L’inserimento dell’immobile tra quelli abbandonati e degradati viene comunicato alla proprietà, che può attivarsi per il recupero oppure provvedere alla sua demolizione, con riconoscimento della superficie lorda esistente.

In caso di inattività del proprietario, provvede il Comune alla demolizione, con spese a carico del privato, cui viene riconosciuto il solo indice di edificabilità territoriale unico, pari a 0,35 mq/mq.

Pur nella condivisione dell'oggetto della disciplina e delle finalità della sua previsione (eliminare situazioni di pericolo e di degrado urbano), vi sono differenze sostanziali tra l’art. 40-bis della Lr 12/2005 e l'art. 11 delle N.T.A. di Milano.

In una parola può dirsi che la legge regionale intende incentivare la riqualificazione riconoscendo rilevanti premialità al proprietario dell'immobile, visione "premiale" che manca del tutto nella disposizione comunale, animata più da un intento sanzionatorio verso il proprietario colpevole di aver consegnato all'abbandono e al degrado l'immobile.

 Le differenze tra le due discipline vengono puntualmente indicate nell’ordinanza del TAR e possono essere così schematizzate:

 

art. 40-bis Lr 12/2005

art. 11 NTA

termine entro cui i proprietari devono attivarsi

presentazione della proposta di recupero entro 3 anni dalla notifica

avvio dei lavori entro 18 mesi dalla prima individuazione dell’immobile 

incremento dei diritti edificatori

incremento del 20% dei diritti edificato o, se maggiore, della SL esistente; eventuale ulteriore incremento del 5%

nessun incremento riconosciuto

diritti edificatori riconosciuti in caso di mancato recupero o mancata demolizione

previa demolizione, riconoscimento diritti edificatori pari alla SL esistente fino all’indice di edificabilità previsto dallo strumento urbanistico

previa demolizione, riconoscimento indice di edificabilità unico pari a 0,35 mq/mq

reperimento aree per servizi e attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale

esenzione

dovuto

L’art. 40-bis inoltre ammette inoltre una deroga piuttosto estesa alle disposizioni di piano, deroga che non figura nella disciplina delineata dal Comune di Milano.

La norma regionale prevede poi una sorta di “messa in mora” del proprietario nel caso di mancata attivazione nel termine triennale, che consente al privato di rimediare alla propria inattività conseguendo comunque alcuni vantaggi.

La norma comunale sembra invece indicare che, scaduti i 18 mesi per iniziare i lavori di recupero, l’unica alternativa è la demolizione dell’immobile.

La vicenda sottoposta al TAR della Lombardia

In tale contesto si inserisce la fattispecie sottoposta al TAR Milano.

La società ricorrente è proprietaria di un compendio in Comune di Milano, inserito dalla variante del PGT tra gli immobili abbandonati e degradati e soggetto quindi alle previsioni di cui all’art. 11 delle NTA.

Per quanto qui d’interesse, il ricorso, che colpisce direttamente l’art. 11, contesta il fatto che il potere pianificatorio del Comune si estenda sino alla possibilità di introdurre una fattispecie sostanzialmente sanzionatoria ed espropriativa, gravemente limitativa del diritto di proprietà: la norma comunale, secondo parte ricorrente, sarebbe quindi priva di fondamento legale.

Contrasterebbe inoltre con la norma regionale, sopravvenuta e sovraordinata, che disciplina puntualmente la materia e che l’A.C. non può disattendere.

Tra i motivi di ricorso viene quindi dedotta anche la violazione dell’art. 40-bis, nella misura in cui l’art. 11 delle NTA, pur riguardando la stessa fattispecie, prevede una disciplina difforme da quella delineata dalla norma primaria.

Il Comune di Milano, costituito in giudizio, difende la legittimità della norma impugnata.

Quanto al presunto contrasto con l’art. 40-bis Lr 12/2005, l’A.C. afferma che le due disposizioni possono coesistere, se alla norma regionale si dà una lettura “costituzionalmente conforme”, che l’ordinanza del TAR tuttavia non riporta.

In via subordinata, eccepisce l’illegittimità costituzionale dell’art. 40-bis, per contrasto con vari precetti costituzionali.

La rilevanza della questione di legittimità costituzionale

Sul punto, il TAR nega la possibilità di una lettura correttiva dell’art. 40-bis.

La norma regionale e quella comunale si riferiscono alla medesima fattispecie (disciplina degli immobili degradati ed abbandonati), con la conseguenza che la norma regionale, quale disposizione sovraordinata, costituisce parametro di legittimità della norma regolamentare dettata dal Comune.

Non vi è quindi margine di salvezza per la disposizione delle NTA, che detta una disciplina difforme ed inconciliabile con quella delineata dalla norma sovraordinata.

In questo quadro, afferma il TAR, la questione di legittimità costituzionale sollevata in via subordinata dalla difesa comunale ha una evidente rilevanza ai fini di causa.

Se è vero che l’art. 11 delle NTA contrasta con l’art. 40-bis ed è per ciò solo illegittimo, è altresì vero che l’eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale della disposizione regionale rimetterebbe in gioco la disposizione comunale impugnata e determinerebbe l’esame degli ulteriori profili di censura articolati dalla ricorrente.

L’eventuale incostituzionalità dell’art. 40-bis ri-espanderebbe la possibilità  per l’A.C. di dettare una disciplina specifica per gli immobili dismessi, oggi esclusa dalla presenza della norma regionale che tratta puntualmente la questione.

I possibili profili di incostituzionalità della disposizione

Articolata è la motivazione dell'ordinanza in punto di non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata dall'A.C.

In primo luogo, il TAR rileva la violazione del principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione, nella misura in cui l'art. 40-bis introduce una disciplina rigida e uniforme che si applica anche agli immobili fatiscenti già individuati dall'A.C. prima dell'introduzione della norma regionale, così stravolgendo la pianificazione comunale e l'impatto dell'intervento di recupero sul tessuto esistente.

Inoltre, l’art. 40-bis prevede rilevanti bonus volumetrici e, al contempo, esonera dall’obbligo di reperimento di aree per servizi e attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale, circostanza che minerebbe il corretto rapporto tra carico urbanistico e dotazioni pubbliche ed integrerebbe la violazione delle previsioni di cui al D.M. 1444/1968, che rappresentano principi in materia di governo del territorio riservati alla potestà legislativa statale ai sensi dell’art. 117 comma 3 Costituzione.

In secondo luogo, il TAR rileva l’irragionevolezza della previsione di cui all’art. 40-bis in quanto la disciplina sul recupero degli immobili degradati non si rapporterebbe agli obiettivi di riduzione del consumo di suolo e dello sviluppo sostenibile espressi dalla Lr 12/2005 e dalla Lr 31/2014 e tale bilanciamento non potrebbe nemmeno avvenire in sede applicativa, visto che ai Comuni è precluso qualsiasi margine di manovra, quand’anche diretto alla protezione degli obiettivi di fondo della legislazione urbanistica regionale.

La censura è particolarmente grave, se si considera che il TAR contesta al legislatore regionale di aver ignorato obiettivi che la stessa Lr 18/2019 invoca quali propri principi ispiratori. Il che implicherebbe una dissociazione tra obiettivi dichiarati e misure delineate per raggiungerli.

In terzo luogo, si contesta la violazione dell’art. 117 comma 2 lett. p), che riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia delle "funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane", e dell'art. 118, a norma del quale

Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

L'art. 40-bis violerebbe il dettato costituzionale nella misura in cui

non lascia alcuno spazio di intervento significativo all'attività pianificatoria comunale, pure qualificata quale funzione fondamentale

Con l'introduzione dell'art. 40-bis, in sostanza, la disciplina degli immobili dismessi, con rilevanti bonus e deroghe, è elaborata a monte dal legislatore regionale, che sostituisce così le proprie valutazioni a quelle funzionalmente spettanti ai Comuni, i quali ne subiranno tuttavia le conseguenze, a livello di stravolgimento delle proprie scelte di piano e di concreta trasformazione del territorio.

La possibilità, per il legislatore regionale, di prevedere ed imporre interventi in deroga agli strumenti urbanistici locali, andando di fatto a comprimere le competenze pianificatorie dei Comuni, annota il TAR, non è esclusa tout court

Il Tribunale cita a tale proposito la sentenza della Corte Costituzionale sul "Piano casa" della Regione Veneto (Corte costituzionale, sentenza n. 119 del 23 giugno 2020), in cui si afferma che 

Il "sistema della pianificazione", che assegna in modo preminente ai Comuni, quali enti locali più vicini al territorio, la valutazione generale degli interessi coinvolti nell'attività urbanistica ed edilizia, non assurge, dunque, a principio così assoluto e stringente da impedire alla legge regionale - fonte normativa primaria, sovraordinata agli strumenti urbanistici locali - di prevedere interventi in deroga quantitativamente, qualitativamente e temporalmente circoscritti

Deve pertanto verificarsi che il sacrificio imposto dalla norma regionale alle funzioni comunali sia proporzionato allo scopo che si intende raggiungere e sia previsto un corretto bilanciamento degli interessi coinvolti, così che

non venga menomato il nucleo delle funzioni fondamentali attribuite ai Comuni all'interno del "sistema della pianificazione", così da salvaguardarne la portata anche rispetto al principio autonomistico ricavabile dall'art. 5 Cost.

Il punto critico evidenziato dal TAR sotto questo aspetto non è tanto ciò che la norma impone al Comune, quanto l’assenza di una “riserva di tutela” che consenta all’Amministrazione di escludere o bilanciare diversamente l’applicazione della norma derogatoria, nonché di una fase di cooperazione finalizzata al coordinamento degli strumenti di pianificazione.

Facoltà che, annota il TAR, lo stesso legislatore lombardo ha invece riconosciuto, a tutela delle prerogative pianificatorie comunali, nel caso dei piani casa regionali e nella disciplina del recupero dei sottotetti.

In quarto luogo, il TAR rileva che l'art. 40-bis, nel prevedere bonus volumetrici per l'attività di riqualificazione dell'esistente, violerebbe l’art. 3-bis Tu Edilizia, secondo cui la riqualificazione dell’esistente deve avvenire senza aumento della superficie coperta.

Il TAR riconosce alla citata disposizione del Tu Edilizia il valore di norma di principio cui il legislatore regionale, nell’esercizio della potestà legislativa concorrente in materia di governo del territorio (art. 117 comma 3 Costituzione) deve attenersi, come invece ha fatto. Di qui il profilo di illegittimità costituzionale evidenziato.

Da ultimo, il TAR censura la norma per violazione dei principi di uguaglianza e imparzialità dell’Amministrazione (artt. 3 e 97 Costituzione).

Sarebbe “assolutamente discriminatoria e irragionevole” la norma che, come l’art. 40-bis, riconosca premialità e incentivi in situazioni di abbandono e degrado, cui non possono invece accedere i proprietari che hanno fatto fronte a oneri e doveri connessi al loro diritto di proprietà mantenendo gli immobili in uno stato di decoro e sicurezza.

Le conseguenze dell'ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale

Quali le conseguenze della rimessione della questione di costituzionalità della norma lombarda avanti la Corte costituzionale?

Nell’immediato, restano ad ora confermate le scadenze fissate dalla Regione per gli adempimenti comunali attuativi della Legge sulla rigenerazione urbana e territoriale, già prorogati al 30 aprile 2021 in forza della Lr 22/2020, per quanto si tratti di termine ordinatorio.

Nel caso in cui venisse dichiarata l'incostituzionalità dell’art. 40-bis quale sarebbe la sorte degli eventuali provvedimenti emessi in applicazione di tale norma?

Sul punto occorre considerare che la giurisprudenza amministrativa, fin dalla sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 8/1963 (v. anche Consiglio di Stato n. 6619/2020, 4624/2014), ha ricondotto a illegittimità/annullabilità il vizio del provvedimento assunto sulla scorta di una norma dichiarata successivamente incostituzionale, escludendo trattarsi di altre figure patologiche, quali la nullità o l’inesistenza.

Il che a dire che, in caso di declaratoria di incostituzionalità dell’art. 40-bis, l’illegittimità dei provvedimenti emessi sulla base di tale norma potrà essere rilevata con gli ordinari mezzi previsti dall’ordinamento, ossia tramite a) impugnazione del provvedimento innanzi al TAR, nel termine ordinario di 60 giorni, b) impugnazione del provvedimento in via straordinaria innanzi al Capo dello Stato, nel termine di 120 giorni, nonchè c) annullamento d’ufficio del provvedimento illegittimo, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro il termine di 18 mesi.

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