Piani attuativi, vincoli paesaggistici e ruolo della Soprintendenza

Il regime dei beni colpiti da vincolo paesaggistico

Come scrivevamo nel 2007 (Piani attuativi e nulla osta ambientale), la normativa vincolistica a tutela dei beni paesaggistici prevede due moduli di valutazione degli interventi:

• uno, che ha per oggetto i singoli interventi, delineato nel Codice dei beni culturali e paesaggistici agli articoli 146/155 del D.Lgs. 22.1.2004, n. 42, già D.Lgs. 490/1999, e culminante con il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146;
• l’altro, che ha per oggetto la pianificazione attuativa dello strumento urbanistico generale, soggetta, nel caso dei piani particolareggiati, all’onere della preventiva sottoposizione alla Soprintendenza competente ai sensi dell’art. 16, commi 3/4, della Legge Urbanistica (Legge 17 agosto 1942, n. 1150), come modificato dall'art. 5, l. 6 agosto 1967, n. 765.

Legge 17 agosto 1942, n. 1150, art. 16, Approvazione dei piani particolareggiati:

3. I piani particolareggiati nei quali siano comprese cose immobili soggette alla legge 1° giugno 1939, n. 1089, sulla tutela delle cose di interesse artistico o storico, e alla legge 29 giugno 1939, n. 1497, sulla protezione delle bellezze naturali, sono preventivamente sottoposti alla competente Soprintendenza ovvero al Ministero della pubblica istruzione quando sono approvati con decreto del ministro per i lavori pubblici. 

4. Le eventuali osservazioni del Ministero della pubblica istruzione o delle Soprintendenze sono presentate entro novanta giorni dall’avvenuta comunicazione del piano particolareggiato di esecuzione.

Il filone giurisprudenzale inaugurato dal TAR Lombardia nel 2007

Nel 2007 il TAR Lombardia affermò che l'art. 16, c. 3, della Legge Urbanistica vige ed è operativo anche per i piani attuativi nelle aree vincolate, "attesa l’assimilazione, a livello giurisprudenziale, dei due strumenti urbanistici" (TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 4 dicembre 2007 n. 6541).

Secondo il TAR Milano: 

• l'elemento conformativo della disposizione è la mera circostanza dell'invio alla Soprintendenza del progetto, da effettuarsi in via preventiva rispetto alla sua definitiva approvazione; 
• alla Soprintendenza  è attribuita la facoltà di trasmettere all'amministrazione le proprie osservazioni nel termine di 90 giorni dalla avvenuta comunicazione (c. 5);
• qualora tali osservazioni fossero di contenuto negativo, l'amministrazione è comunque legittimata a discostarsene, adeguatamente motivando la propria scelta.

Il principio venne ribadito ed ampliato dal TAR Brescia, il quale chiarì che nell'accezione "piani particolareggiati" rientrano a pieno titolo anche i Programmi Integrati di Intervento di cui all'art. 87 e seguenti della Legge Regionale 11 marzo 2005, n. 12 Legge per il governo del territorio della Lombardia (TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, 28 giugno 2011 n. 959).

In quest'ottica, è dunque illegittima la delibera di approvazione di una piano attuativo che prescinda dall'acqisizione del parere della Soprintendenza o che immotivatamente se ne discosti.

La sentenza TAR Brescia n. 150/2021

Investito del ricorso proposto da una associazione ambientalista nei confronti di un piano attuativo in area vincolata ai fini paesaggistici, il TAR Brescia conferma l'interpretazione dell'art. 16 della Legge Urbanistica fatta dal TAR Milano nel 2007, ma si premura di collocare il contributo della Soprintendenza alla luce del mutato quadro regolatorio della pianificazione urbanistica in punto ambiente.

Nel caso di specie l'associazione lamentava che la Soprintendenza non fosse stata interpellata al fine della espressione del parere di cui all'art. 16 L.U. sul piano attuativo contestato.

Il TAR, pur ribadendo la necessità del coinvolgimento della Soprintendenza, ha sottolineato come dal 2007 ad oggi molto sia cambiato nel passaggio dalla pianificazione generale a quella di dettaglio in ragione dei nuovi strumenti di controllo dell'utilizzazione del territorio (VIA, VAS, VIC), all'interno dei quali trova posto anche la valutazione degli interessi pubblici di natura paesistica.

Nel caso degli strumenti di pianificazione lombardi (Piani di Governo del Territorio), nati nel 2005 con la l.r. n. 12, la più recente tecnica di redazione procede inserendo nello strumento urbanistico generale, "anche le schede dei piani attuativi, talvolta con previsioni estremamente puntuali".

Poichè la Soprintendenza partecipa in fase di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) alla formazione dei PGT, quando si pronuncia sui progetti di variante al PGT, la stessa deve

rendere un parere esteso all’intero contenuto delle innovazioni, valutando anche le specifiche previsioni sui diritti edificatori, senza potersi riservare l’esercizio del medesimo potere per il successivo esame dei piani attuativi e dei titoli edilizi.

Nel caso di specie, partecipando alla verifica di assoggettabilità alla VAS la Soprintendenza aveva espresso parere sulla variante al PGT, cui il piano attuativo si uniforma, concentrandosi prevalentemente sui profili archeologici della tutela.

Poiché la scheda dell’ambito AT10 era inserita nella variante, con l’esatta indicazione dei diritti edificatori - anche se, ricordiamo, a stretto rigore di norma "Il documento di piano non contiene previsioni che producano effetti diretti sul regime giuridico dei suoli" (L.R. N. 12/2005, art. 8, c. 3)  -, il TAR ha ritenuto che già in quella fase alla Soprintendenza fosse stata data l’opportunità di esprimersi, in via anticipata, su una parte essenziale del contenuto del piano attuativo.

Non è quindi del tutto esatto, conclude il TAR Brescia, sostenere che il Comune abbia approvato la trasformazione di un’area vincolata privandosi del tutto del contributo della Soprintendenza.

Il mancato coinvolgimento della Soprintendenza in sede di esame del piano attuativo

In ogni caso, poichè il potere della Soprintendenza può essere consumato solo dalla Soprintendenza, rendendo oppure omettendo di rendere il parere richiesto, ritiene il TAR Brescia -  proseguendo nel solco della decisione 8 maggio 2013 n. 443 della medesima sezione - che 

se il parere non viene richiesto, non si determina automaticamente l’illegittimità del piano attuativo, ma più semplicemente la concentrazione dell’intera funzione di controllo sui provvedimenti a valle, ossia sui titoli edilizi.

Inutile, dunque, annullare il piano attuativo se il potere della Soprintendenza resta intatto: questa, infatti, se non coinvolta in precedenza, potrà svolgere - in sede di esame dei singoli titoli edilizi - anche le valutazioni sulle scelte pianificatorie che non sia stata messa in condizione di formulare nei confronti del piano attuativo.

Il mancato coinvolgimento della Soprintendenza rende infatti inopponibile alla stessa il piano attuativo, impedendo il consolidamento delle aspettative dei lottizzanti, cui resta a carico il "rischio" (TAR Lombardia, Brescia, n. 443/2013 cit), quasi che sia onere/facoltà dei privati coinvolgere il Ministero per tramite della Soprintendenza in sede di gestione del procedimento di approvazione del piano attuativo.

In conclusione: il nuovo perimetro dell'agire della Soprintendenza.

Il TAR Brescia conferma la vigenza dell'art. 16 della Legge Urbanistica in punto poteri della Soprintendenza in materia di piani attuativi ma, trattandosi di un parere e non di una autorizzazione, ne adegua la portata alla luce delle nuove modalità di formazione degli strumenti urbanistici e della indipendenza delle competenze coinvolte.

Restano non perfettamente chiariti alcuni aspetti: il dettato letterale dell'art. 16, che non sembra lasciare spazio a dubbi interpretativi circa la collocazione temporale della sottoposizione del piano alla Soprintendenza, la natura non vincolante del Documento di Piano, e quindi delle schede d'ambito in esso contenute, il fatto che imporre alla Soprintendenza la valutazione dei profili paesaggistici delle previsioni relative agli ambiti di pianificazione attuativa contenute nella VAS piuttosto che nel Documento di Piano significa, il più delle volte, attribuirle un potere prognostico, vero che è la stessa legge n. 12/2005 a delegare - come avveniva per i piani particolareggiati - ai piani attuativi l’attuazione degli interventi di trasformazione e sviluppo "indicati" nel documento di piano (art. 12, c. 1).

Al netto di tutto questo, la sentenza ha certamente il merito di definire i confini attraverso i quali da un lato imporre alla Soprintendenza un ruolo attivo nella pianificazione locale e dall'altro preservarne i poteri quando se ne ometta il coinvolgimento.