Piani attuativi e oneri di urbanizzazione

18 agosto 2021

Consiglio di Stato, Sezione II, 8 giugno 2021 n. 4376

Con sentenza n. 4376 dell'8 giugno 2021, la Sezione II del Consiglio di Stato interviene in materia di oneri di urbanizzazione e convenzioni urbanistiche, confermando l'orientamento secondo il quale non è escluso che un operatore possa assumere oneri anche maggiori di quelli astrattamente previsti dalla legge, come tali non correlati al rilascio di titoli edilizi, ma tale obbligo va interpretato alla luce della convenzione, unico titolo costitutivo della pretesa dell'amministrazione.

La fattispecie

Nel 2012 il Comune di Stresa richiede il versamento di somme previste da una convenzione urbanistica finalizzata al miglioramento funzionale di un complesso alberghiero attraverso la ristrutturazione e l’ampliamento di un edificio preesistente e la realizzazione di una nuova costruzione, con pagamento degli oneri di urbanizzazione in corrispondenza del rilascio di ciascuno dei due permessi di costruire.

Realizzato il primo intervento, l'operatore aveva infatti deciso di non realizzare il secondo e per tale motivo aveva rinunciato al relativo titolo e omesso di versare gli oneri come previsti in convenzione.

La sentenza di primo grado

L'operatore ricorre al TAR Piemonte e questi, con sentenza n. 980 del 6 agosto 2013, accoglie il ricorso, sancendo la non debenza della somma a fronte della mera rinuncia alla realizzazione dell'intervento.

Come riconosciuto dalla giurisprudenza amministrativa maggioritaria, motiva il TAR,

l’obbligazione di pagamento degli oneri di urbanizzazione ha, infatti, natura causale, essendo strettamente connessa all’attività di trasformazione del territorio ed alle spese che gravano sulla comunità per la realizzazione delle infrastrutture e dei servizi resi necessari da tale attività (cfr. TAR Campania, Napoli, Sez. VIII, 12.01.2012, n. 108; TAR Piemonte, Sez. I, 1.02.2006 n. 711), al punto che l’Amministrazione comunale è tenuta alla restituzione delle somme percepite a tale titolo nel caso di rinuncia o di inutilizzazione della concessione edilizia (cfr. Cons. St., Sez. V, 23.06.2003 n. 3714) e che gli impegni di pagamento si concretizzano proprio nel momento in cui il permesso di costruire viene rilasciato (cfr. TAR Puglia, Bari, Sez. III, 28.03.2012 n. 617).

La sentenza di secondo grado

Il Comune di Stresa propone appello lamentando l’erroneità della sentenza di primo grado nella misura in cui ha posto in correlazione il pagamento degli oneri di urbanizzazione con l’effettivo rilascio della concessione edilizia, in contrasto sia con il dato letterale della convenzione, che ha determinato in via onnicomprensiva ed unitaria l’importo dovuto, sia con la natura della convenzione medesima che, quale contratto ad oggetto pubblico, vincola le parti all’adempimento delle obbligazioni ivi previste.

Ad avviso del Comune, il TAR avrebbe omesso di considerare che l’obbligazione di pagamento era stata dedotta nell’ambito di una convenzione urbanistica e non era, pertanto, strettamente connessa al rilascio del titolo edilizio, come sostenuto dal giudice di primo grado. 

Con sentenza n. 4376 dell'8 giugno 2021 il Consiglio di Stato, Sezione VI, lo respinge con motivazione diversa e più articolata rispetto a quella del giudice di primo grado.

In buona sostanza, si afferma, l’appellante, pur partendo da una premessa corretta, giunge

a conclusioni non condivisibili in quando fondate su  un’errata interpretazione del testo della convenzione.

È corretto, afferma il Consiglio di Stato, affermare che il principio generale secondo cui l’obbligo di contribuzione è indissolubilmente correlato all’effettivo esercizio dello ius
aedificandi non vale rispetto a casi in cui la partecipazione agli oneri di urbanizzazione costituisca oggetto di un’obbligazione non già imposta ex lege, ma assunta contrattualmente nell’ambito di un rapporto di natura pubblicistica correlato alla pianificazione territoriale.

E nemmeno è escluso dal sistema che un operatore, nella convenzione urbanistica,

possa assumere oneri anche maggiori di quelli astrattamente previsti dalla legge, trattandosi di una libera scelta imprenditoriale (o, anche, di una libera scelta volta al benessere della collettività locale), rientrante nella ordinaria autonomia privata, non contrastante di per sé con norme imperative.

Il punto è verificare se la fonte che regge l'obbligo, la convenzione urbanistica, sia rispettata nel suo dettato.

Nel caso di specie, l'esame del testo dell’accordo smentisce l’assunto per cui gli oneri di urbanizzazione fossero dovuti a prescindere dalla realizzazione dell’intervento e, più precisamente, a prescindere dalla richiesta e dal rilascio del titolo edilizio.

La convenzione, infatti, da un lato, vincola il privato sul piano del quomodo dell’edificazione, in quanto gli impone di dare attuazione al piano esecutivo quale risulta dagli elaborati tecnici e come approvato dalla delibera del consiglio comunale e, dall’altro lato, gli impone il versamento degli oneri di urbanizzazione, come determinati dalla convenzione medesima, "in occasione" del rilascio del titolo edilizio, senza che tale espressione assuma valore di termine di adempimento, perché è assente il presupposto fattuale a cui viene ancorato l’asserito termine di pagamento (l’avvenuto rilascio del titolo), con la conseguenza che l’interpretazione proposta finisce per trasformare surrettiziamente l’espressione “in occasione” del rilascio in quella “a prescindere” dal rilascio.

La previsione di oneri di urbanizzazione diversi e maggiori rispetto a quelli di legge

La sentenza del Consiglio di Stato indica il criterio ermeutico della valutazione del comportamento complessivo tenuto dalle parti anche successivo alla stipula del rogito come il cardine della interpretazione del contratto (v. Cassazione civile sez. II, 9.08.2019, n. 21244).

Ciò che rileva, tuttavia, è l'avere il Consiglio di Stato preso le distanze dalla affermazione tranchant utilizzata dal TAR Piemonte per affermare la correlazione tra prestazioni convenzionali e esercizio dello jus edificandi dove le prime non sarebbero dovute a fronte della scelta della parte privata di non avvalersi delle possibilità edificatorie previste dal titolo convenzionale.

Disciplina edilizia e disciplina urbanistica hanno, infatti, obbiettivi e impianti normativi diversi tra loro e non automaticamente assimilabili, vero che il principio generale secondo cui l’obbligo di contribuzione è correlato all’effettivo esercizio dello jus aedificandi non vale rispetto a casi in cui la partecipazione agli oneri di urbanizzazione costituisce oggetto di un’obbligazione non già imposta ex lege, ma assunta contrattualmente nell’ambito di un rapporto di natura pubblicistica (rectius: di una convenzione urbanistica) correlato alla pianificazione territoriale (così Consiglio di Stato, sez. IV, 12 novembre 2018 n. 6339, commentata qui).

In tal caso, infatti, 

  • l'impegno del privato in ordine alla realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria è sostitutivo, o quantomeno omologo, dell'azione urbanizzativa del territorio da parte della stessa amministrazione;
  • le attrezzature urbanistiche secondarie previste dal piano attuativo sono destinate al servizio anche e non solo degli insediamenti oggetto del piani di lottizzazione.

Con riferimento al diverso caso in cui la convenzione sia scaduta e nessuna opera realizzata, si veda TAR Lombardia, Milano, n. 596/2018, secondo cui - diversamente dal caso in cui il richiedente abbia inteso sottrarsi volontariamente ad una convenzione urbanistica vigente - l'amministrazione è obbligata alla restituzione delle somme ricevute a titolo di oneri di urbanizzazione, restando indifferente la circostanza che le stesse siano state impiegate per opere pubbliche (TAR Lombardia, Milano, sez. II, 28 febbraio 2018 n. 596 commentata qui).

In conclusione

La sentenza n. 4376/2021 del Consiglio di Stato consolida ulteriormente l'orientamento giurisprudenziale secondo il quale i piani attuativi - pur costituendo esercizio, pur in forma contrattata, dei poteri autoritativi di controllo dell'attività edilizia (Cass. civ. Sez. I, 10 gennaio 2014, n. 364), così che non è in discussione la natura pubblicistica della relativa previsione urbanizzativa - hanno natura negoziale, ossia di accordi sostitutivi del provvedimento, con la conseguenza che le relative convenzioni e gli atti ad esse prodromici sono assoggettati alla disciplina dettata dall'art. 11 della L. 7 agosto 1990, n. 241 (Cons. Stato Sez. IV,14 gennaio 2013, n. 159).

Al loro interno il privato può dunque assumere oneri prestazionali diversi e maggiori rispetto a quelli di legge, i quali sono regolati alla luce della lex specialis costituita dalla convenzione.

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