PGT: effetti della mancata adozione entro il 31.12.2013 o della approvazione dopo il 30.06.2014

La legge urbanistica della Regione Lombardia impone il passaggio dai Piani Regolatori Urbanistici Generali (PRUG) ai Piani di Governo del Territorio (PGT): con sentenza n. 477 del 2020 il T.A.R. Lombardia chiarisce le conseguenze della violazione dei termini a tal fine contenuti nella l.r. n. 12/2005, specificando che non è illegittimo l’atto adottato successivamente al 31.12.2013 o approvato dopo il 30.06.2014.

Il passaggio dai PRUG ai PGT in Regione Lombardia

Dispone l'articolo 25 (Norma transitoria) della legge regionale della Lombardia 1 marzo 2005, n. 12 Legge per il governo del territorio:

Gli strumenti urbanistici comunali vigenti conservano efficacia fino all’approvazione del PGT e comunque non oltre la data del 30 giugno 2014, salvo quanto disposto dall’articolo 26, comma 3 quater.

Dispone il successivo articolo 25-bis (Disposizioni sanzionatorie), introdotto dall'art. 2, comma 3, legge reg. n. 1 del 2013, che

1. In caso di mancata adozione del PGT entro il 31 dicembre 2013 i comuni inadempienti sono esclusi dall'accesso al patto di stabilità territoriale per l'anno 2014. 
2. Il mancato rispetto del termine di cui al comma 1 costituisce, fino all'approvazione del PGT, indicatore valutabile negativamente nell'indice sintetico di virtuosità dei comuni lombardi secondo le modalità indicate dall'articolo 7, comma 2, della legge regionale 23 dicembre 2010, n. 19 [...] 
3. In caso di mancata approvazione del PGT entro il 30 giugno 2014, la Giunta regionale, previa diffida ad adempiere entro sessanta giorni, nomina un commissario ad acta il quale dispone degli uffici tecnici comunali e regionali di supporto, ove necessario, nonché dei poteri idonei a completare la procedura di approvazione del piano. A seguito dell'approvazione definitiva del PGT, la pubblicazione ai sensi dell'articolo 13, comma 11, se non già intervenuta, è disposta d'ufficio dalla competente struttura della Giunta regionale.
4. Nei comuni che entro il 30 giugno 2014 non hanno approvato il PGT, dal 1° luglio 2014 e fino all'approvazione del PGT, fermo restando quanto disposto dall'articolo 13, comma 12, sono ammessi unicamente i seguenti interventi: a) nelle zone omogenee A, B, C e D individuate dal previgente PRG, interventi sugli edifici esistenti nelle sole tipologie di cui all'articolo 27, comma 1, lettere a), b) e c); b) nelle zone omogenee E e F individuate dal previgente PRG, gli interventi che erano consentiti dal PRG o da altro strumento urbanistico comunque denominato; c) gli interventi in esecuzione di piani attuativi approvati e convenzionati entro il 30 giugno 2014, con convenzione non scaduta.

La fattispecie

Poiché data del 30 giugno 2014 il piano urbanistico di un Comune lombardo non risultava neppure adottato, si dava seguito all'intervento sostitutivo regionale, disciplinato dall'art. 25-bis c. 3, che all'epoca così recitava:

in caso di mancata approvazione del PGT entro il 30 giugno 2014, la Giunta regionale, previa diffida ad adempiere entro sessanta giorni, nomina un commissario ad acta il quale dispone degli uffici tecnici comunali e regionali di supporto, ove necessario, nonché dei poteri idonei a completare la procedura di approvazione del piano [...]

La Regione procedeva a diffidare il Comune a provvedere all'approvazione del PGT nel termine di 120 giorni dal ricevimento della diffida, avviando al contempo il procedimento per la nomina di commissario ad acta per il caso di inadempimento.

Successivamente:

• nel gennaio 2015 il Comune adottava il PGT;
• nel febbraio 2015 la Giunta regionale provvedeva alla nomina del Commissario ad acta per il completamento della procedura di approvazione del PGT;
• nel giugno 2015 il Commissario provvedeva alla approvazione.

Le ricorrenti si rivolgevano al TAR chiedendo l'annullamento del PGT nella parte in cui prevedeva la realizzazione di una nuova strada destinata, nelle previsioni di piano, ad attraversare le loro proprietà, contestando sia la nuova previsione viabilistica in sé, sia la legittimità del procedimento che ha portato all'approvazione del PGT, con particolare riguardo alle conseguenze del mancato rispetto dei termini di adozione ed approvazione previsti dall'art. 25-bis.

La decisione del TAR Lombardia

Nel primo motivo di ricorso le ricorrenti contestano la violazione dell'art. 25-bis della legge regionale n. 12 in quanto, non avendo il Comune adottato il PGT entro il 31 dicembre 2013, il successivo piano approvato sarebbe illegittimo.

Inoltre, non essendo neppure intervenuta l’approvazione del piano entro il 30 giugno 2014, la Regione avrebbe dovuto, ad avviso delle ricorrenti, nominare il Commissario ad acta per rinnovare l’intero iter procedimentale, non solo per concludere l’iter di formazione del piano dopo la (tardiva) adozione disposta dal Comune nel 2015.

Ne deriverebbe dunque l'illegittimità delle delibere di Giunta regionale, della delibera di adozione del PGT e, conseguentemente, del decreto di approvazione del Commissario che, necessariamente, presuppone la legittimità della delibera di adozione.

La tesi delle ricorrenti non è condivisa dal TAR Lombardia, il quale rigetta il ricorso specificando che

la norma è chiara nello stabilire che la mancata adozione del PGT nel termine del 31 dicembre 2013 comporta conseguenze esclusivamente nel senso dell’esclusione del Comune dall’accesso al patto di stabilità territoriale per l’anno 2014 e degli ulteriori effetti indicati al comma 2.

Il che a dire che - pur considerando le ulteriori limitazioni all’attività edilizia previste dal comma 4 - "in assenza di indicazioni di altro tipo" da parte del legislatore, nessun effetto può trarsi in punto di illegittimità del PGT adottato successivamente al 31 dicembre 2013.

Quanto alla approvazione del PGT avvenuta successivamente al 30 giugno 2014, la decorrenza del termine non ha l'effetto di trasferire di per sé il potere di provvedere in capo alla Regione, privandone definitivamente il Comune, perchè, se è vero che il sistema era preordinato a rimediare al più presto all’inerzia comunale, sta di fatto che fino a quando il Commissario regionale non viene nominato e investito della funzione di intervenire in via sostitutiva, l’Amministrazione locale resta titolare del potere di provvedere.

L'inosservanza dei termini procedimentali per l'approvazione

Il quadro così delineato può essere utilmente completato con alcune indicazioni relative al mancato rispetto dei termini procedimentali per l'approvazione, fissati in giorni 90 dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, entro il quale

a pena di inefficacia degli atti assunti,

il Consiglio comunale decide sulle stesse, apportando agli atti di PGT le modificazioni conseguenti all’eventuale accoglimento delle osservazioni.

Sul punto vale la pena ricordare che con sentenze 24 aprile 2015 n. 1032 (Milano, Sez. II) e 9 gennaio 2017 n. 29 (Brescia, Sez. I), il TAR Lombardia ha confermato l'orientamento secondo cui l'inosservanza dei termini per l'approvazione del Piano di Governo del Territorio non può determinare la caducazione dell'intero procedimento (TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 19 novembre 2014, n. 2765; 11 gennaio 2013, n. 86; 20 dicembre 2010, n. 7614; 10 dicembre 2010, n. 7508).

Una soluzione che sanzionasse con la perdita di efficacia degli atti la mera violazione del termine condurrebbe inevitabilmente ad esiti contrastanti con il principio di buon andamento dell'azione amministrativa, posto dall'art. 97 Cost., mentre accogliendo la tesi suddetta "l'attività amministrativa precedentemente esercitata verrebbe posta nel nulla, con conseguente obbligo per l'amministrazione di rinnovare l'intero procedimento, il tutto in contrasto con il principio di economicità oltre che con la ratio acceleratoria sottesa alla norma".

Tale lettura, oltre ad essere consentita dal tenore letterale della previsione normativa, è altresì in linea con il principio generale per il quale i termini per la conclusione dei procedimenti amministrativi sono di regola non perentori, soprattutto allorché si tratti di procedure complesse, con la partecipazione di una pluralità di soggetti, a garanzia del contemperamento di tutti gli interessi, pubblici o privati, coinvolti (TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 14 novembre 2012, n. 2750).