Consumo di suolo: l.r. Lombardia n. 31/2014 e proroga della validità dei Documenti di Piano.

Nessuna proroga automatica è possibile, ad avviso del TAR Lombardia, per i Piani di Governo del Territorio il cui Documento di Piano sia scaduto prima dell'entrata in vigore della legge regionale della Lombardia n. 31 del 2014, non essendo ammessa, a livello dogmatico, la proroga di ciò che non è più in vigore. La sentenza del TAR Lombardia propone chiavi interpretative per nulla scontate su un tema sul quale non esiste una posizione consolidata.

• La validità dei Documenti di Piano secondo la l.r. Lombardia n. 12/2005;
• La proroga dei Documenti di Piano secondo la l.r. n. 31/2014;
• I documenti di piano scaduti al momento della entrata in vigore della l.r. n. 31/2014: la posizione di Regione Lombardia e del Consiglio di Stato;
• La posizione di TAR Lombardia, Milano: la non prorogabilità dei Documenti di Piano scaduti al 2.12.2014;
• Quadro generale riassuntivo;
• Il dies a quo del termine quinquennale.

La validità dei Documenti di Piano secondo la l.r. Lombardia n. 12/2005

Dispone l'ultimo comma dell'art. 8 della L.R. Lombardia n. 12/20015:

4. Il documento di piano ha validità quinquennale ed è sempre modificabile.

Decorso il quinquennio, o decorso il termine del 31 dicembre 2014 sino al quale era fatta salva la facoltà degli enti locali di proprogare la validità dei documenti di piano approvati entro il 31 dicembre 2009, 

il Comune provvede all'approvazione di un nuovo documento di piano.

Nel caso in cui questo non avvenga, o fino a quando non avvenga, si applicano - dispone il comma 4 dell'art. 8 - le norme di cui all'articolo 25, comma 7, ossia la possibilità di operare unicamente attraverso i programmi integrati di intervento previsti dall’articolo 87 nei limiti tuttavia definiti dal medesimo comma 7.

E' questo l'unico effetto della scadenza dei documenti di piano? Ovviamente no. Sul punto della questione relativa ai limiti della applicazione dell'art. 9 del D.P.R. n. 380/2001 in tema di  assenza di pianificazione urbanistica, vale la pena avere presente la comunicazione 11/14 gennaio 2013 con cui il Comune di Monza, preso atto della intervenuta scadenza di validità del Documento di Piano, specifica quali disposizioni dello strumento urbanistico non abbiano più efficacia e quali aree invece mantengano la classificazione loro attribuita, distinguendo tra aree non conformate e aree conformate [link].

La proroga dei Documenti di Piano secondo la l.r. n. 31/2014

Dispone l'art. 5 della l.r. Lombardia n. 31 del 2014 sul contenimento del consumo di suolo:

5. I comuni approvano, secondo quanto previsto dalla l.r. 12/2005 vigente prima dell'entrata in vigore della presente legge, i PGT o le varianti di PGT già adottati alla data di entrata in vigore della presente legge, rinviando l'adeguamento di cui al comma 3 alla loro successiva scadenza; tale procedura si applica anche ai comuni sottoposti alla procedura di commissariamento di cui all'articolo 25-bis della l.r. 12/2005. La validità dei documenti di piano dei PGT comunali, la cui  scadenza intercorra prima dell’adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana di cui al comma 2, può essere prorogata di dodici mesi successivi al citato adeguamento con deliberazione del Consiglio comunale da assumersi entro la scadenza del proprio documento di piano, ferma restando la possibilità di applicare quanto previsto al comma 4. La validità dei documenti di piano dei PGT comunali la cui scadenza è già intercorsa può essere prorogata di dodici mesi successivi all’adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana di cui al comma 2, con deliberazione motivata del consiglio comunale, da assumersi entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge regionale recante «Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato)», ferma restando la possibilità di applicare quanto previsto al comma 4.

La norma impone agli enti locali di procedere all'adeguamento dei propri PGT "in occasione della prima scadenza del documento di piano" successiva all'integrazione del PTR e al conseguente adeguamento dei PTCP: questo presuppone che al momento della integrazione del PTR e del successivo adeguamento dei PTCP il documento di piano sia efficace.

Per i documenti di piano la cui scadenza intercorra prima dell’adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana, l’art. 5, c. 5, della l.r. n. 31/2014, come novellato dalla l.r. 16/2017, distingue tra:

1. documenti di piano la cui scadenza intercorra prima dell’adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana;
2. documenti di piano la cui scadenza sia “già intercorsa” al 31 maggio 2017, data di entrata in vigore delle modifiche apportate alla l.r. n. 31/2014 attraverso la l.r. n. 16/2017.

I primi possono essere prorogati di dodici mesi successivi all’adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana di cui al comma 2, con deliberazione motivata del consiglio comunale, da assumersi entro la scadenza del proprio documento di piano.

I secondi possono essere anch’essi prorogati di dodici mesi successivi all’adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana di cui al comma 2, con deliberazione motivata del consiglio comunale, purchè ciò avvenga entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge regionale n. 16/2017, ossia entro il 31 maggio 2018.

Il legislatore regionale della l.r. n. 31/2014 ha dunque inteso consentire sì la proroga dei documenti di piano già scaduti ma non di rimettere agli enti locali alcuna discrezionalità circa sia il lasso di tempo entro cui approvare la proroga (dodici mesi dall’entrata in vigore della legge regionale n. 16/2017), sia la durata della proroga (dodici mesi successivi all’adeguamento della pianificazione provinciale).

I documenti di piano scaduti al momento della entrata in vigore della l.r. n. 31/2014: la posizione di Regione Lombardia e Consiglio di Stato.

Il caso sottoposto alla attenzione del TAR Lombardia riguardava un Piano di Governo del Territorio (quello del Comune di Carate Brianza) il cui termine di validità quinquennale era scaduto al 2 dicembre 2014, data di entrata in vigore della l.r. n. 31/2014.

La tesi dei proprietari di aree inedificate cui era stato opposto, per questo motivo, l'inaccoglibilità della proposta di piano attuativo, era che la posizione dell'AC violava la l.r. n. 31 là dove, al comma 5 dell'art. 5, prevede espressamente la possibilità della proroga di documenti di piano scaduti, senza distinzione tra documenti di piano scaduti anteriormente all'entrata in vigore della l.r. n. 31/2014 e documenti di piano scaduti tra l'entrata in vigore della l.r. n. 31/2014 e l'entrata in vigore della l.r. n. 16/2017.

Questo il testo del comma 5 vigente all'epoca:

5. I comuni approvano, secondo quanto previsto dalla l.r. 12/2005 vigente prima dell'entrata in vigore della presente legge, i PGT o le varianti di PGT già adottati alla data di entrata in vigore della presente legge, rinviando l'adeguamento di cui al comma 3 alla loro successiva scadenza; tale procedura si applica anche ai comuni sottoposti alla procedura di commissariamento di cui all'articolo 25 bis della l.r. 12/2005. La validità dei documenti comunali di piano, la cui scadenza intercorra prima dell'adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana di cui al comma 2, è prorogata di dodici mesi successivi al citato adeguamento.

A favore della retroattività della disposizione si era espressa la stessa Regione Lombardia nella circolare regionale del 23 marzo 2015 là dove, a proposito delle caratteristiche della proroga disposta dalla l.r. n. 31, afferma:

la proroga deve essere intesa come valida anche per i documenti di piano già scaduti alla data di entrata in vigore della l.r. n. 31/2014 (2 dicembre 2014), essendo la volontà del legislatore quella di consentire a tutti i Comuni indistintamente la possibilità di adeguarsi in toto alla nuova disciplina, a seguito degli adempimenti e nei termini previsti dalla l.r. n. 31;

Identica posizione quella del Consiglio di Stato che, nell'unica decisione sul punto (Cons. Stato, sez. IV, 14 maggio 2015 n. 2424), afferma di ritenere corretta

l’interpretazione secondo cui la proroga valga anche i documenti scaduti prima dell’entrata in vigore della nuova legge, per non rendere altrimenti monca la pianificazione comunale.

La posizione di TAR Lombardia, Milano: la non prorogabilità dei Documenti di Piano scaduti al 2.12.2014.

Opposta, per tre ordini di ragioni, la posizione espressa del TAR Lombardia nella decisione n. 734 del 15 marzo 2018, allineata agli arresti contenuti nelle sentenze della medesima sezione n. 17 ottobre 2017 n. 1985 e 7 giugno 2017 n. 1272.

a) le ragioni di ordine dogmatico

Sottolinea il TAR come costituisca principio consolidato in giurisprudenza quello secondo il quale la proroga dei termini di efficacia di un atto amministrativo presuppone necessariamente che il termine da prorogare non sia ancora scaduto, e che questo valga anche per le proproghe disposte con tti normativi.

Un conto, infatti, è disporre la prosecuzione dell'efficacia nel tempo di un originario provvedimento, mentre altra cosa è consentire lo svolgimento di una attività in precedenza preclusa per sopravvenuta inefficacia dell'atto abilitativo, occorrendo, in questo secondo caso, una nuova e più approfondita valutazione che tenga conto della situazione di fatto e delle regole giuridiche sopravvenute.

Interessante e chiara la posizione del collegio a proposito delle proroghe disposte con atti normativi, dove si legge che in assenza di disposizioni contrarie, si deve ritenere che il legislatore, quando emana norme che hanno il solo fine di estendere la validità temporale di un provvedimento,

intenda incidere solo sull’efficacia temporale della disciplina di regolazione dell’interesse pubblico ancora vigente e non sostituirsi alle amministrazioni nelle valutazioni riguardanti la possibilità e l’opportunità di reintrodurre una regolazione dell’interesse pubblico ormai priva di efficacia.

b) le ragioni di carattere testuale

L’utilizzo del termine “intercorra”, contenuto nell’art. 5, comma 5, della legge regionale n. 31 del 2014, lascia chiaramente intendere, ad avviso del Collegio, che legislatore regionale ha voluto disporre la proroga dei documenti di piano che vengano a scadenza in un arco temporale delimitato e successivo a quello di entrata in vigore della norma.

c) le ragioni di carattere teleologico

Si legge in sentenza che l’intervento legislativo è stato pensato in favore dei comuni che – proprio perché aventi documenti di piano che vengono a scadenza dopo l’entrata in vigore della legge ma prima dell’approvazione degli atti di adeguamento provinciale – non potrebbero approvarne uno nuovo fino all’approvazione dell’atto di adeguamento provinciale.

L'intervento non sarebbe invece giustificato nei casi in cui i comuni abbiano liberamente deciso di lasciar scadere il documento di piano prima dell’entrata in vigore della legge regionale n. 31 del 2014: in questo caso la retroattività della proroga si concretizzerebbe in un intervento in contrasto con la loro volontà,

dato che a questi enti verrebbe imposta la vigenza di un atto che (proprio perché lasciato liberamente scadere) è ormai evidentemente ritenuto non più rispondente all’interesse pubblico. Né si può opporre che la soluzione qui seguita pregiudichi eccessivamente gli interessi dei privati, atteso che questi hanno comunque avuto a disposizione un periodo di cinque anni per presentare proposte di piani attuativi.

Infine, conclude il TAR Lombardia, questo ordine di ragioni è confermato dal fatto che con la legge regionale n. 16 del 2017 è stato modificato il secondo periodo dell’art. 5, comma 5, della legge regionale n. 31 del 2014, attribuendo al Consiglio comunale la facoltà di scelta in ordine alla proroga della validità dei documenti di piano già scaduti, in luogo della automaticità della proroga disposta dal testo previgente.

Quadro generale riassuntivo

Il panorama risultante dalla decisione n. 734/2018 del TAR Lombardia, Milano, può essere così riassunto:

Il dies a quo del termine quinquennale

Accertata la posizione del TAR Lombardia in ordine alla irretroattività della proroga dell'efficacia dei documenti di piano scaduti al 2 dicembre 2014, vi è da dire che la decisione non affronta, non essendo stato il giudice investito della questione, il punto della decorrenza del termine.

L'art. 8 della L.R. n. 12 del 2005 non indica infatti da quale data debba computarsi il quinquennio: non dice, cioè, se esso decorra dalla data della approvazione in consiglio comunale del Piano di Governo del Territorio, piuttosto che dalla sua pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia.

La posizione di Regione Lombardia, per quanto mai formalizzata pubblicamente, è che il quinquennio di validità del Documento di Piano debba computarsi a partire dalla data della approvazione in aula e non dalla pubblicazione sul B.U.R.L. dell’avviso di intervenuta approvazione del P.G.T., muovendo dalla distinzione tra validità (art. 8, c. 4, l.r. 12) ed efficacia (art. 13, c. 11, l.r. 12) del Documento di Piano.

Poichè lo scarto temporale tra i due momenti può essere importante, si comprende come la questione abbia una notevole rilevanza.

Per quanto possa interessare in questa sede, può valere la pena accennare al fatto che la questione è stata affrontata incidentalmente, non essendo stata fatta oggetto di alcun mezzo di ricorso, dal TAR Lombardia Milano, sez. II, nelle decisioni n. 1272/2017 e 1879/2015, entrambe con oggetto il PGT del Comune di Monza, pubblicato tramite avviso sul BURL 19.12.2007 (BURL S.I.C. 19.12.2007 n. 51).

Sia pure attraverso un obiter dictum, il TAR Lombardia, non rivenendo nel testo della legge regionale n. 12/2005 una indicazione espressa che ^leghi^ approvazione a validità, come invece nel caso delle misure di salvaguardia ex art. 13, c. 12, ha ritenuto che validità ed efficacia siano termini omologhi o che, comunque, la previsione dell’art. 13, c. 11, in punto efficacia contenga in sè anche la validità della specifica porzione dello strumento urbanistico che è rappresentata dal documento di piano.

In questa accezione il termine quinquennale dell'art. 8, comma 4, della l.r. n. 12 del 2005 prende a decorrere dalla data pubblicazione sul BURL dell'avviso di intervenuta approvazione e non dalla data di approvazione definitiva.

In tal senso, senza che sia nota alcuna inziativa giurisdizionale di Regione Lombardia, sono state licenziate le varianti agli strumenti urbanistici dei comuni di Milano, Monza, Lumezzane, Morbegno, Zibido San Giacomo e della Città Metropolitana di Milano, tutte operate sulla scorta del presupposto che il quinquennio di validità del documento di piano operi a partire dalla efficacia dello stesso, ossia dalla pubblicazione sul B.U.R.L.

Un intervento sull'art. 8 della l.r. n. 12 del 2005 al fine di rendere definitiva la circostanza è peraltro presente tra le proposte di modifica circolanti.

Per inciso, nella fattispecie decisa dal TAR Lombardia la delibera della Giunta impugnata (n. 215 del 17.10.2016), dava atto che il PGT del Comune di Carate Brianza era scaduto il 20 maggio 2014, ossia decorsi cinque anni dalla data di pubblicazione sul BURL (20.5.2009) e non dalla data di approvazione (31.3.2009).

La circostanza non è stata dedotta in giudizio, in quanto ragionevolmente inifluente dato che l'istanza degli interessati era stata depositata a termini entrambi scaduti, ossia l'11 luglio 2016.