Regione Lombardia: "Misure di semplificazione e incentivazione per il recupero del patrimonio edilizio"

Il quadro di riferimento della D.G.R. Lombardia n. XI/207 dell’11 giugno 2018

La Legge regionale n. 31 del 2014 e gli indirizzi applicativi del marzo 2015

Il 28 novembre 2014 Regione Lombardia ha approvato la Legge n. 31, strumento normativo dichiaratamente finalizzato a (art. 1): 

concretizzare sul territorio della Lombardia il traguardo previsto dalla Commissione europea di giungere entro il 2050 a una occupazione netta di terreno pari a zero

Traguardo che nelle intenzioni del Legislatore lombardo deve essere raggiunto attraverso più strumenti coordinati, precisamente:

1. Fissazione nel Piano Territoriale Regionale (PTR) delle modalità di determinazione e quantificazione dei criteri (“indici”) necessari per misurare il consumo di suolo e il successivo adeguamento, a cascata, degli strumenti di pianificazione di area vasta (PTCP e città metropolitane) a quanto determinato dal PTR e, quindi, delle previsioni urbanistiche locali (PGT) (art. 5, commi 1/3);
2. Modifiche puntuali della l.r. n. 12/2005 in tema di pianificazione e monitoraggio (art. 3);
3. Misure di incentivazione per le amministrazioni ed i privati (art. 4);
4. Misure transitorie per le amministrazioni locali, consistenti:

• in un regime moratorio per le varianti ai PGT (art. 5, commi 4/5);
• nella accelerazione della approvazione dei piani attuativi connessi alle previsioni degli strumenti urbanistici vigenti (art. 5, commi 6/9);
• nella maggiorazione del costo di costruzione, valevole fino all’adeguamento dei PGT (art. 5, comma 10).

A pochi mesi dalla sua entrata in vigore, avvenuta il 2 dicembre 2014, con comunicato 25 marzo 2015 n. 50 la Direzione Regionale Territorio, urbanistica e difesa del suolo ha licenziato il documento "Indirizzi applicativi della l.r. 28 novembre 2014, n. 31 Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato", fornendo chiarimenti in ordine alla disciplina della fase transitoria di cui all'art. 5, in tema di:

• proroga della validità dei Documenti di Piano,
• procedimenti di pianificazione in itinere,
• possibili varianti al PGT,
• Piani Attuativi
• maggiorazione del contributo sul costo di costruzione

Le L.R. nn. 15 e 16 del 2017

Con due distinte leggi, entrambe licenziate il 26 maggio 2017 e pubblicate sul BURL il 30 maggio 2017, la Regione è poi intervenuta sul testo della L.n. 31/2014, apportando:

• con la L.R. n. 15/2017 Legge di semplificazione 2017, modifiche contenute all'art. 4, consistenti nell'introduzione dei commi 2 sexies e 2 septies;
• con la L.R. n. 16/2017 Modifiche all'art. 5 della legge regionale 28 novembre 2014, n. 31, innovando:
  • i termini di integrazione del PTR e del conseguente allineamento a cascata del PTCP e del PGT (commi 1,2 e 3)
  • la proroga della validità dei Documenti di Piano (comma 5)
  • il regime moratorio sino all'adeguamento dei PGT (comma 4)
  • il regime moratorio dei Piani Attuativi (commi 6/9)

conferendo alla Legge la veste attualmente in vigore.

Gli adempimenti attuativi per il tramite di Deliberazioni di Giunta

La portata dell'apparato normativo in parola è stata poi ulteriormente declinata nel 2016 per il tramite di due Deliberazioni di Giunta :

• la D.G.R. n. X/5741 del 24 ottobre 2016, che, in attuazione dell'art. 2, comma 4, della L.R., ha approvato i criteri di individuazione degli interventi pubblici e di interesse pubblico o generale di rilevanza sovracomunale per i quali non trovano applicazione le soglie di riduzione del consumo di suolo;
• la D.G.R. n. X/5832 del 18 novembre 2016, che, in attuazione dell'art. 4, comma 9, della L.R., ha approvato i criteri per l'identificazione nei piani di governo del territorio delle opere edilizie incongrue presenti nel territorio agricolo e negli ambiti di valore paesaggistico.

L'adempimento attuativo di cui alla D.G.R. n. XI/207 dell’11 giugno 2018

Con la Deliberazione n. XI/207 dello scorso 11 giugno 2018 la Giunta Regionale ha rilasciato il terzo adempimento attuativo, quello previsto in ottemperanza dell'art. 4 della L.R. n. 31 per il quale:

[...] la Giunta regionale definisce, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, misure di semplificazione, anche procedurale, e incentivazione, anche graduata, senza ulteriori oneri a carico del bilancio regionale, per il recupero del patrimonio edilizio urbano e rurale esistente.

A distanza di tre anni e mezzo dall'entrata in vigore della legge, la previsione è stata dunque adempiuta licenziando il documento “Misure di semplificazione e incentivazione per il recupero del patrimonio edilizio (art. 4, comma 2, l.r. 31/2014)”, allegato alla delibera con il numero 1.

Le misure in parola si inseriscono tra gli strumenti coordinati tesi al raggiungimento del traguardo del consumo di suolo zero nel 2050.

In attesa che trovino concreta attuazione gli strumenti di cui ai punti nn. 1 e 2 – si ricordi che con l.r. 16/2017 sono stati modificati i termini per l’integrazione del PTR e conseguentemente i termini per l’allineamento a cascata dei PTCP e dei PGT e che attualmente il procedimento d’integrazione è fermo allo stadio dell’adozione, avvenuta con D.C.R. n. 1523 del 23 maggio 2017 – la Giunta lombarda approva dunque le misure di cui al terzo strumento.

Il documento è stato redatto dal Gruppo di Lavoro “Rigenerazione Urbana”, composto da ANCI Lombardia, ANCE e delle Direzioni Generali regionali, come costituite nella X legislatura, “Territorio Urbanistica Difesa del Suolo e Città Metropolitana”, “Presidenza – Programmazione Finanza e Controllo di Gestione – Semplificazione e digitalizzazione”, “Ambiente Energia e Sviluppo Sostenibile”, “Casa Housing Sociale Expo 2015 e internalizzazione delle imprese”, “Sviluppo Economico” e definito con il contributo delle Direzioni Generali regionali nell’ambito del Gruppo di lavoro interdirezionale “Revisione della l.r. 12/2005 per il governo del territorio e del Piano Territoriale Regionale; verifica regionale di PTCP e PGT” di cui al Decreto n. 9460 del 29/9/2016 prorogato con Decreto n. 12288 del 10/10/2017.

La delibera si pone dichiaratamente nell’alveo:

• del procedimento di adeguamento del Piano Territoriale Regionale, quale riferimento generale di indirizzo della programmazione e pianificazione alle diverse scale territoriali per l’attuazione delle finalità della l. 31/2014, ancorché in itinere;
• delle definizioni di rigenerazione urbana e della disciplina dei contenuti degli strumenti di pianificazione con riferimento alla rigenerazione urbana e territoriale (art. 2, comma 1, lett. e), art. 3 comma 1 lett. i), art. 3 comma 1 lett. k) e art. 4 comma 3);

Rammentando il criterio della priorità nella concessione dei finanziamenti regionali ai Comuni che avviano azioni concrete per la realizzazione di interventi di rigenerazione urbana (art. 4 comma 1), la delibera sottolinea come le misure elaborate possano

“costituire un primo utile contributo per indirizzare sia l’azione regionale che le amministrazioni locali, impegnate a promuovere interventi di rigenerazione urbana, e che pertanto possa essere verificato nel tempo ed eventualmente successivamente aggiornato”

Il riuso delle aree urbanizzate quale azione fondamentale

In premessa al documento approvato viene evidenziato il concetto di riuso, quale azione fondamentale per raggiungere l’obiettivo prioritario della riduzione del consumo di suolo e soddisfare al contempo i fabbisogni insediativi.

Le misure approvate si muovono nella dichiarata direzione di promuovere la rigenerazione in tutte le sue declinazioni: urbanistica-edilizia, sociale, ambientale, paesaggistica, riguardante singoli edifici o parti di essi, quartieri, aree o territori.

A tanta aspettativa, tuttavia, corrisponde una portata limitata, quanto meno sotto il profilo della pregnanza giuridica.

Tali misure, vista la natura dell’atto, devono rimanere nel solco delle normative vigenti: per le misure che richiedono di modificare le leggi regionali o statali, si stanno definendo ulteriori proposte

Il che a dire che trattasi di declinazioni delle disposizioni vigenti, di indicazioni d’azione, come tali, quanto alla loro applicazione concreta, rimesse alla volontà dei destinatari (Amministrazioni locali e Regione stessa).

Per il momento, dunque, come riportato dall'allegato 1:

una prima proposta di misure, da monitorare ed aggiornare nel tempo, che configurano una strategia unitaria ed integrata per indirizzare sia l’azione regionale sia le amministrazioni locali impegnate a promuovere interventi di rigenerazione urbana

Le misure proposte

Il documento individua misure idealmente sviluppate lungo tre direttrici:

1. la conoscenza dei fenomeni di dismissione/recupero delle aree;
2. il coordinamento delle politiche regionali per la promozione della rigenerazione;
3. la semplificazione dei procedimenti e l’attuazione di forme di incentivazione.

I) Misure riferite alla conoscenza

Si propone un sistema di rilevamento e monitoraggio delle “aree della rigenerazione” con lo scopo di mettere a sistema le informazioni sulle aree dismesse e di potenziale rigenerazione già disponibili a livello regionale ed acquisibili da soggetti esterni.

Una sorta di database online per raccogliere e mantenere aggiornate le informazioni geografiche e alfanumeriche, così da inquadrare e descrivere le aree della rigenerazione, con la previsione di affiancare ulteriori informazioni ed elaborazioni provenienti dalla Regione in collaborazione con ARPA, Unioncamere ed altri Enti sul contesto territoriale e socio-economico.

II) Misure riferite ad azioni ed indirizzi regionali

Acquisite le informazioni, seguono le azioni.

Regione Lombardia si impegna a:

• supportare tecnicamente gli Enti locali attraverso azioni formative, studi e atti di indirizzo;
• svolgere, ove necessario, un ruolo di regia e coordinamento tra gli Enti coinvolti;
• coerenziare gli interventi di rigenerazione con le politiche e i piani/programmi regionali di settore:
• definendo criteri di coordinamento interdirezionale finalizzati a reperire fondi;
• orientando l’azione delle direzioni regionali;
• indirizzando i contenuti dei bandi;
• indirizzando le risorse regionali e statali;
• monitorare i risultati raggiunti, promuovere e diffondere le buone pratiche di rigenerazione;
• sollecitare anche a livello statale l’individuazione di risorse dedicate e individuare strumenti finanziari innovativi per facilitare il reperimento di risorse economiche private e sostenere l’erogazione di prestiti provenienti dal settore creditizio;
• mettere a punto linee guida per supportare gli enti locali nella valutazione ex ante del beneficio pubblico generato da progetti di trasformazione urbana e territoriale.

Il documento contiene poi una tabella riassuntiva dei piani e programmi regionali, nonché alcuni bandi di finanziamento già in essere.

III) Misure riferite alla semplificazione e incentivazione

L’azione deve essere incentivata.

Il documento ricorda alcuni strumenti già vigenti, il cui utilizzo deve essere maggiormente diffuso anche attraverso azioni di formazione e informazione.

Gli incentivi già in essere – finalizzati a promuovere interventi volti a rigenerare non solo il tessuto urbano dismesso, ma anche quello interessato da caratteristiche strutturali e di performance energetiche scadenti, nonché soggetto a interventi di bonifica ambientale – sono di due specie:

• attribuzione di incrementi volumetrici o di superficie
• concessione di riduzioni di oneri o costi

In aggiunta vengono esemplificativamente indicate ulteriori misure di semplificazione/ incentivazione da introdurre nei PGT:

• localizzare le funzioni di interesse pubblico preferibilmente nelle aree della rigenerazione in modo che possano costituire dei driver di attrattività e rinnovamento del contesto;
• privilegiare la rigenerazione urbana nelle aree già infrastrutturate e connesse alle reti di trasporto pubblico;
• incentivare e semplificare il riuso anche temporaneo del patrimonio edilizio esistente;
• ricorrere, ove possibile, al permesso di costruire in deroga;
• rafforzare e incentivare l’utilizzo del permesso di costruire convenzionato;
• prevedere nelle aree della rigenerazione aree per servizi inferiori al valore di quelle definite nel Piano dei Servizi in ragione del particolare contesto territoriale (es. prevedere deroghe agli standard di parcheggi pubblici e pertinenziali);
• in caso di piani attuativi conformi, ridurre e definire con chiarezza il contenuto degli elaborati e la relativa scala di progetto;
• individuare un unico responsabile dell’amministrazione quale unico interlocutore per l’attuatore.

L’introduzione delle misure è dunque rimessa alla volontà delle singole Amministrazioni locali, spesso restie ad intervenire sullo strumento urbanistico vigente.

Le proposte a livello nazionale

Consapevole della portata limitata delle misure individuate nel documento, in chiusura si dà conto dell’impegno regionale alla formulazione di proposte legislative:

• sia a livello nazionale, aventi ad oggetto le procedure edilizie, quelle per le bonifiche dei terreni contaminati e le incentivazioni fiscali
• che regionale, di modifica della l.r. 12/2005, volta all’inserimento di una specifica normativa integrativa atta ad incentivare non solo il recupero di singoli edifici ma anche la rigenerazione di ambiti complessivi, prevendendo semplificazioni ed agevolazioni, ad esempio, dei parametri edilizi, delle procedure di autorizzazione, della definizione di oneri e dotazione di servizi differenziati e delle destinazioni funzionali.

Per concludere: un'arma spuntata

L'impressione che si trae dalla lettura del documento approvato è di trovarsi di fronte ad un lavoro ricognitivo delle misure adottabili nell'ambito del percorso verso il traguardo del consumo di suolo zero: un lavoro, forse, preparatorio alle preannunciate modifiche legislative.

Al momento, tuttavia, la limitata pregnanza giuridica della deliberazione della Giunta regionale non può che ridurla ad un'arma spuntata nella misra in cui rimette alla buona volontà delle Amministrazioni locali l'introduzione delle misure individuate.