Modulistica e canale telematico nell'accesso agli atti amministrativi

• 1. La fattispecie e la decisione
• 2. Il quadro normativo di riferimento
• 3. L'orientamento consolidato: la non imponibilità della modulistica.
• 4. La distinzione elaborata dal TAR Lombardia: dalla "forma" al "canale"
• 5. Il temperamento correttivo e il richiamo, implicito, al divario digitale
• 6. Il criterio applicativo nel caso concreto: la posizione soggettiva del richiedente.
• 7. Il secondo profilo della decisione: la gratuità della visione e la sua autonomia rispetto al canale telematico.
• 8. Rilievi critici e problemi aperti
• 9. La collocazione della sentenza nel panorama giurisprudenziale
• 10. Conclusioni

1. La fattispecie e la decisione

Con la sentenza n. 2864/2026, pubblicata il 4 giugno 2026, la Sezione Quarta del TAR Lombardia (Milano) è stata chiamata a pronunciarsi su un ricorso ex art. 116 c.p.a. proposto da una società immobiliare avverso il provvedimento con cui il Comune di Como aveva dichiarato irricevibile un'istanza di accesso agli atti presentata a mezzo PEC, in quanto non veicolata attraverso lo Sportello Unico telematico integrato (SUE) e il relativo applicativo gestionale.

La società ricorrente, vantando una posizione di vicinitas rispetto a un intervento edilizio limitrofo idoneo a incidere sulla veduta panoramica di un proprio immobile, aveva chiesto di prendere visione ed estrarre copia di titoli edilizi, S.C.I.A. in variante e autorizzazioni paesaggistiche relative al cantiere frontistante.

Il Comune aveva opposto l'irricevibilità sul presupposto che le istanze di accesso in materia edilizia dovessero essere presentate esclusivamente tramite il portale telematico (Gismaster), previa autenticazione con SPID, CNS o CIE e previo pagamento anticipato dei diritti tramite PagoPA.

Il Collegio ha accolto solo in parte il ricorso, da un lato respingendo la domanda di estrazione di copia degli atti, ritenendo legittimo l'onere di transitare dal portale telematico per chi sia nelle condizioni di poterlo fare, dall'altro, accogliendo la domanda nella parte relativa alla mera visione gratuita dei titoli abilitativi richiesti, richiamando il principio di gratuità dell'esame dei documenti sancito dall'art. 25 della legge n. 241/1990.

2. Il quadro normativo di riferimento

La disciplina generale dell'accesso ai documenti amministrativi è dettata dagli artt. 22-25 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e trova attuazione procedimentale nel d.P.R. 12 aprile 2006, n. 184.

In particolare, l'art. 8 del regolamento prevede che i provvedimenti organizzatori generali dell'amministrazione riguardino "le modalità di compilazione delle richieste di accesso, preferibilmente mediante la predisposizione di apposita modulistica": disposizione che configura una mera facoltà organizzativa e non un onere sostanziale a carico dell'istante.

A questo nucleo normativo si è progressivamente sovrapposto, per effetto della digitalizzazione dell'azione amministrativa, il complesso normativo del Codice dell'amministrazione digitale (d.lgs. n. 82/2005, CAD), che da un lato riconosce il diritto dei cittadini e delle imprese a relazionarsi con la pubblica amministrazione in via telematica, dall'altro impone all'amministrazione di adottare iniziative volte a ridurre il divario digitale (art. 8 CAD) e di non far gravare sull'utente le conseguenze di un sistema informatico che, di fatto, ne ostacoli l'accesso ai servizi.

In questo spazio di sovrapposizione — tra il diritto sostanziale di accesso disciplinato dalla legge sul procedimento e l'onere organizzativo di canalizzazione telematica derivante dal CAD — si colloca la decisione del TAR Lombardia.

3. L'orientamento consolidato: la non imponibilità della modulistica.

La giurisprudenza amministrativa ha da tempo consolidato il principio secondo il quale -quando l'istanza presentata in forma libera contenga comunque tutti gli elementi sostanziali richiesti dalla legge, ossia indicazione dei documenti richiesti, motivazione dell'interesse, identificazione del richiedente -  l'amministrazione non può subordinare l'ammissibilità, e tantomeno la ricevibilità, di un'istanza di accesso al previo utilizzo di moduli predisposti dall'ente o di specifiche piattaforme informatiche, 

Il precedente più significativo in questo senso è costituito da Consiglio di Stato, Sez. IV, 3 maggio 2023, n. 4478, che ha ritenuto illegittimo il diniego opposto da un Comune per il solo fatto che l'istante non avesse utilizzato la modulistica reperibile online né si fosse rivolto all'ufficio competente. In quel caso, i giudici hanno osservato che una previsione regolamentare che imponga la modulistica non può assumere carattere escludente quando il dato letterale si esprima in termini di mera facoltà, e che le esigenze di standardizzazione e informatizzazione, per quanto apprezzabili, non possono comprimere in modo sproporzionato l'esercizio del diritto di accesso riconosciuto dall'art. 22 della legge n. 241/1990.

Nello stesso solco si colloca un orientamento più risalente di cui è espressione TAR Toscana, sez. Firenze, 29 giugno 2015, n. 996, secondo il quale nessuna norma autorizza l'amministrazione a subordinare l'accoglimento dell'istanza ostensiva all'utilizzo di modulistica dalla stessa predisposta, dovendosi distinguere fra il contenuto sostanziale che la legge richiede alla domanda e le forme, meramente organizzative, che l'ente può suggerire ma non imporre a pena di inammissibilità.

È proprio questo l'approccio che il TAR della Lombardia richiama espressamente al punto 10 della sentenza, quando afferma di conoscere l'orientamento secondo cui l'amministrazione non può imporre ai privati l'utilizzo di una determinata modulistica, riconoscendo dunque la vigenza del principio generale, salvo poi introdurre una distinzione che ne circoscrive sensibilmente la portata operativa, sia pure con riferimento al caso di specie.

4. La distinzione elaborata dal TAR Lombardia: dalla "forma" al "canale"

Il nucleo argomentativo della decisione risiede in un passaggio che merita di essere isolato per la sua portata.

Il TAR non nega l'esistenza né la vigenza del principio di non imponibilità della modulistica; ne ridefinisce piuttosto l'oggetto.

Secondo il Collegio, infatti,

la questione non è tanto se il privato sia obbligato o meno a presentare la richiesta di accesso utilizzando i modelli predisposti dall'ente o se possa farlo anche con una richiesta in forma libera, ma piuttosto (e diversamente) se sia legittimo chiedere ai cittadini uno sforzo collaborativo per agevolare la gestione di dette pratiche, anche nell’interesse proprio, presentando la richiesta ostensiva attraverso il portale telematico predisposto dall’amministrazione per accelerare la definizione delle stesse.

Si tratta, a ben vedere, di una dissociazione fra due piani distinti:

• quello della forma dell'istanza (il contenuto e la sua compilazione, disciplinati dall'art. 8 d.P.R. 184/2006);
• quello del canale di trasmissione (lo strumento tecnico attraverso cui l'istanza perviene all'amministrazione).

I precedenti richiamati al paragrafo precedente — Cons. Stato n. 4478/2023 in testa — riguardano essenzialmente il primo profilo: l'illegittimità del diniego per mancato uso del modulo prestampato, quando la domanda in forma libera contenga comunque gli elementi essenziali.

Il TAR Lombardia sposta l'angolo di osservazione sul secondo profilo, ammettendo che l'amministrazione possa legittimamente pretendere che l'istanza, quale che sia il suo contenuto, sia veicolata attraverso un determinato canale informatico, quando ciò risponda a esigenze di funzionalità dell'azione amministrativa.

Il fondamento di questa distinzione viene rinvenuto dal Collegio nel principio di correttezza e buona fede che informa i rapporti tra cittadino e amministrazione, in attuazione del canone di buon andamento di cui all'art. 97 Cost. (punto 8 della sentenza), e nella valutazione, di per sé non irragionevole, secondo cui la digitalizzazione delle istanze di accesso comporta vantaggi oggettivi in termini di ordinata gestione delle pratiche, risparmio di risorse, riduzione degli errori e trasparenza (punto 9.1).

Su queste basi il TAR ritiene che la richiesta di «uno sforzo collaborativo» da parte del cittadino non sia di per sé un aggravio procedimentale vietato, ma un onere di cooperazione compatibile con il sistema, purché — ed è qui che la decisione introduce il proprio elemento di equilibrio — non si traduca in un ostacolo per chi non sia oggettivamente in grado di adempiervi.

5. Il temperamento correttivo e il richiamo, implicito, al divario digitale

Il punto 11 della motivazione costituisce la clausola di salvaguardia della decisione, e ne rappresenta probabilmente l'aspetto di maggiore interesse sistematico.

Il Collegio afferma, infatti, che la risposta positiva al quesito sulla legittimità dell'onere collaborativo resta ferma restando la condizione che il sistema informatizzato non vada a detrimento dei cittadini che non siano in grado di accedervi, «per ragioni legate alle loro abilità, all'incapacità di utilizzare o comprendere le modalità di funzionamento dello strumento», ovvero per ogni altra esigenza oggettiva, quale l'indisponibilità dei dati da inserire a sistema o la non conoscenza degli atti del fascicolo.

Questa clausola, pur non richiamando espressamente il Codice dell'amministrazione digitale, ne riproduce sostanzialmente la ratio: l'art. 8 CAD impone, infatti, allo Stato di promuovere l'alfabetizzazione informatica dei cittadini «con particolare riguardo alle categorie a rischio di esclusione», proprio al fine di prevenire che la digitalizzazione dei servizi pubblici si traduca in una barriera all'esercizio dei diritti.

Art. 8. Alfabetizzazione informatica dei cittadini.
1. Lo Stato e i soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, promuovono iniziative volte a favorire la diffusione della cultura digitale tra i cittadini con particolare riguardo ai minori e alle categorie a rischio di esclusione, anche al fine di favorire lo sviluppo di competenze di informatica giuridica e l'utilizzo dei servizi digitali delle pubbliche amministrazioni con azioni specifiche e concrete, avvalendosi di un insieme di mezzi diversi fra i quali il servizio radiotelevisivo.

Il tema - noto come divario digitale - ha trovato riconoscimento normativo esplicito con riferimento al domicilio digitale e alle comunicazioni telematiche obbligatorie, per le quali il legislatore ha previsto modalità sostitutive di consegna a tutela di chi non abbia accesso agli strumenti informatici.

Il TAR Lombardia, pur muovendosi su un piano diverso — quello del procedimento di accesso ex L. 241/1990, non oggetto di specifica disciplina digitale generale — sembra applicare in via pretoria un principio di equivalente funzione: la digitalizzazione del canale è legittima solo se accompagnata da un correttivo sostanziale per chi ne sia oggettivamente escluso.

Sotto questo profilo, la sentenza si presenta come un tentativo di conciliare due esigenze in tensione:

• da un lato la spinta, ormai irreversibile, verso la telematizzazione dei procedimenti amministrativi locali;
• dall'altro la tutela sostanziale — e non meramente formale — del diritto di accesso, che l'art. 22 della legge n. 241/1990 qualifica come principio generale dell'attività amministrativa strumentale alla partecipazione e all'imparzialità.

Il rischio insito in questa operazione di bilanciamento, tuttavia, è che la clausola di salvaguardia resti priva di reale efficacia precettiva se non accompagnata da criteri applicativi stringenti: un conto è enunciare il principio, un altro è individuare, caso per caso, quando l'incapacità di accedere al portale integri un reale impedimento idoneo a paralizzare l'onere collaborativo.

6. Il criterio applicativo nel caso concreto: la posizione soggettiva del richiedente.

Nel caso deciso, il Collegio ha risolto la questione facendo leva su un dato di fatto specifico: la ricorrente, società operante professionalmente nel settore immobiliare, aveva già in passato presentato analoga istanza di accesso tramite il medesimo portale telematico, perfezionando correttamente la relativa pratica (punto 12 della sentenza, che richiama il doc. 5 prodotto dal Comune).

Il comportamento è stato ritenuto dirimente per escludere qualsiasi difficoltà oggettiva, dimostrando che l'adempimento richiesto non era, per quel soggetto, né eccessivamente gravoso né particolarmente complesso.

In altre parole, i giudici del TAR Lombardia non individuano un criterio astratto e generale di esenzione dall'onere telematico, ma rimettono la relativa valutazione a un giudizio in concreto sulla capacità operativa del singolo istante, con un onere — la cui allocazione la sentenza non esplicita compiutamente — che sembra gravare, quantomeno in via di allegazione, sul soggetto che invochi l'impossibilità di utilizzare il canale digitale.

Nel caso di un operatore professionale dotato di procuratori legali e di una struttura organizzativa adeguata, tale allegazione difensiva non era stata nemmeno tentata: il Collegio rileva infatti che non risulta che la ricorrente abbia provato ad accedere al portale, né che siano emerse difficoltà operative concrete.

Questo profilo pone un interrogativo di carattere generale, ovviamente destinato a riproporsi: se il discrimine tra legittimità e illegittimità dell'onere telematico deriva dalla natura professionale o meno del richiedente (impresa strutturata, professionista assistito da un tecnico di fiducia, cittadino privo di competenze digitali), la regola di diritto rischia di tradursi in un giudizio caso per caso, con conseguente incertezza applicativa per gli uffici comunali chiamati a filtrare, in prima battuta, la ricevibilità delle istanze presentate in forme diverse da quella telematica.

7. Il secondo profilo della decisione: la gratuità della visione e la sua autonomia rispetto al canale telematico.

Il Collegio, pur avendo escluso il diritto della ricorrente a ottenere l'estrazione di copia degli atti tramite il canale non conforme, ha accolto la domanda nella parte in cui era stata richiesta la mera visione dei titoli edilizi specificamente individuati nell'istanza, richiamando l'art. 25 della legge n. 241/1990, per cui «l'esame dei documenti è gratuito», mentre il rilascio di copia è subordinato al solo rimborso dei costi di riproduzione e dei diritti di ricerca e visura (v., come richiamato dalla decisione, Consiglio di Stato, Sez. III, 12 febbraio 2024, n. 1366).

Questa seconda parte della motivazione presenta un rilievo sistematico non trascurabile: il Collegio, pur avendo ritenuto legittimo l'onere di canalizzazione telematica per l'estrazione di copie — che nel sistema Gismaster comporta il pagamento anticipato dei diritti tramite PagoPA — ha ritenuto che tale onere non possa comunque comprimere il diritto, distinto e autonomo, alla mera visione gratuita degli atti, il quale non richiede né la generazione di copie né, conseguentemente, il previo versamento di somme.

In questo modo la sentenza, pur muovendosi nel senso di una legittimazione (condizionata) del canale telematico obbligatorio, ne circoscrive comunque l'ambito operativo alle sole ipotesi in cui il canale digitale sia funzionalmente necessario (l'estrazione e il download di copie), lasciando intatto il nucleo del diritto di accesso nella sua declinazione meno onerosa.

Si tratta di un ulteriore elemento di equilibrio che conferma la cifra complessiva della decisione: un approccio proporzionale e funzionale, che lega la legittimità dell'onere telematico non a una previsione regolamentare in sé, ma alla concreta necessità tecnica che il sistema informatico soddisfa (nel caso della copia, l'erogazione diretta del file scaricabile dietro pagamento) e che, per contro, non giustifica l'imposizione dello stesso canale quando l'oggetto della pretesa — la semplice visione — non richiede alcuna delle utilità tecniche offerte dalla piattaforma.

8. Rilievi critici e problemi aperti

Alla luce del quadro sopra ricostruito, la sentenza n. 2864/2026 si presta ad alcune osservazioni critiche cui vale la pena accennare.

In primo luogo, va rilevato che, diversamente da quanto avviene nel settore dei contratti pubblici — dove il d.lgs. n. 36/2023 disciplina espressamente l'accesso agli atti di gara mediante le piattaforme di approvvigionamento digitale, imponendo per legge la canalizzazione informatica — la materia dell'accesso documentale ex L. 241/1990 in ambito edilizio non conosce, allo stato, una previsione legislativa nazionale che imponga l'uso di un determinato canale telematico.

L'obbligo, nel caso di specie, discende da un atto organizzativo dell'ente locale (il regolamento comunale sull'accesso e la piattaforma Gismaster), e non da una fonte primaria. Ciò rende la soluzione accolta dal TAR Lombardia meno ancorata al dato normativo di quanto non lo sia, ad esempio, l'analoga soluzione adottata per gli appalti pubblici, e ne accentua il carattere di elaborazione pretoria basata su un bilanciamento di interessi rimesso alla valutazione discrezionale del giudice.

In secondo luogo, la distinzione tra "modulistica" e "canale" — per quanto concettualmente chiara — rischia di rivelarsi meno netta nella prassi applicativa, giacché i portali telematici comunali (Gismaster, SUE, SUAP) tipicamente incorporano nella piattaforma anche la modulistica strutturata (campi obbligatori, menu a tendina, allegati tipizzati): imporre il canale equivale, nei fatti, a imporre anche una forma di compilazione guidata che si sovrappone, se non sostituisce, la modulistica in senso proprio.

La linea di demarcazione tracciata dal TAR Milano, per essere operativa, richiederebbe dunque un'ulteriore elaborazione che consenta di distinguere, all'interno della piattaforma, gli elementi strutturali (obbligo di autenticazione, pagamento anticipato) dagli elementi meramente formali (schema di compilazione), assoggettando eventualmente solo i primi al regime di legittima esigibilità e lasciando i secondi nell'alveo del principio di non imponibilità della modulistica.

In terzo luogo, merita attenzione il tema dell'onere della prova circa l'impossibilità di accedere al canale telematico. La sentenza, nel valorizzare il precedente comportamento della ricorrente (già utilizzatrice del portale in altra pratica), sembra suggerire che sia l'istante a dover allegare, quantomeno, l'esistenza di un impedimento oggettivo; ma una lettura sistematica del principio di correttezza e proporzionalità, unita alla ratio di tutela del cittadino sottesa all'art. 8 CAD, indurrebbe piuttosto a ritenere che l'amministrazione, prima di dichiarare l'irricevibilità di un'istanza presentata in forma libera, dovrebbe quantomeno invitare l'istante a regolarizzare la domanda attraverso il canale telematico (in applicazione del principio del soccorso procedimentale, di cui è ormai riconosciuta portata generale anche al di fuori della materia dei contratti pubblici), anziché dichiarare senz'altro l'irricevibilità della domanda.

Sotto questo profilo, la vicenda decisa dal sentenza commentata si distingue da quella oggetto di Cons. Stato n. 4478/2023 anche per un dato procedimentale: nel precedente del Consiglio di Stato l'amministrazione aveva opposto un diniego secco, senza soccorso istruttorio; nel caso lombardo, il Comune aveva comunque comunicato all'istante l'irricevibilità indicandone la causa e il rimedio (l'accesso tramite portale), lasciando così aperta, quantomeno in astratto, la possibilità di riproposizione della domanda nella forma corretta.

La sentenza non problematizza espressamente questo aspetto, che avrebbe forse meritato un supplemento di motivazione.

9. La collocazione della sentenza nel panorama giurisprudenziale

Collocata all'interno del panorama complessivo, la sentenza n. 2864/2026 non si pone in aperto contrasto con l'orientamento tradizionale sulla non imponibilità della modulistica, che anzi richiama e conferma esplicitamente.

Ne rappresenta piuttosto uno sviluppo, circoscritto a un profilo — quello del canale di trasmissione, distinto dalla forma della domanda — che i precedenti non avevano ancora affrontato in termini altrettanto specifici con riferimento alla materia dell'accesso documentale in ambito edilizio comunale.

Essa si inserisce, pertanto, in un più ampio filone di progressiva legittimazione degli oneri di digitalizzazione a carico dei privati che interagiscono con la pubblica amministrazione, di cui è espressione, in altri settori, la disciplina della canalizzazione telematica obbligatoria nelle procedure di gara. Al tempo stesso, la clausola di salvaguardia relativa al divario digitale colloca la decisione in continuità con la sensibilità, ormai consolidata anche a livello normativo, per la tutela dei soggetti privi delle competenze o degli strumenti necessari a interagire con i portali della pubblica amministrazione — sensibilità che, pur enunciata in termini generali dal CAD con riferimento alle comunicazioni e ai servizi in rete, trova qui una prima applicazione, sia pure in forma di obiter pienamente operativo, alla specifica materia dell'accesso documentale.

Resta da vedere se la distinzione tra modulistica e canale, così come elaborata, sarà ripresa da altri giudici amministrativi e, soprattutto, se troverà applicazione anche in fattispecie in cui il richiedente non sia un operatore professionale ma un privato cittadino privo di assistenza tecnica: è in quello scenario, verosimilmente, che la clausola di salvaguardia enunciata al punto 11 della sentenza sarà messa alla prova, e che si potrà misurare l'effettiva tenuta del bilanciamento tra semplificazione digitale e tutela sostanziale del diritto di accesso.

10. Conclusioni

La sentenza TAR Lombardia, Sez. IV, n. 2864/2026 - estensore Caccamo, Presidente Russo - offre un contributo di rilievo alla riflessione sul rapporto tra digitalizzazione dei procedimenti amministrativi e tutela sostanziale del diritto di accesso.

La sua cifra distintiva sta nell'aver isolato, all'interno del principio consolidato di non imponibilità della modulistica, un piano ulteriore — quello del canale di trasmissione — meritevole di autonoma considerazione e potenzialmente idoneo a giustificare, entro limiti proporzionati e temperati dalla clausola di salvaguardia per il divario digitale, l'imposizione di un onere di canalizzazione telematica per l'estrazione di copie, ferma restando la gratuità e l'accessibilità della mera visione degli atti.

Si tratta di un equilibrio che appare ragionevole nella sua enunciazione di principio, ma che presenta margini di incertezza applicativa non trascurabili, specie con riferimento alla platea dei soggetti diversi dagli operatori professionali e all'individuazione dei criteri per l'accertamento, in concreto, dell'impedimento oggettivo che la sentenza pone quale limite invalicabile all'onere collaborativo.

L'eventuale conferma o smentita in sede di appello consentiranno di valutare se la distinzione tracciata dai giudici lombardi sia destinata a consolidarsi quale nuovo punto fermo nella materia dell'accesso documentale in ambito edilizio, o se resti, piuttosto, una soluzione calibrata sulle peculiarità del caso concreto.