20 anni di Legge Stanca

8 gennaio 2024

Legge 9 gennaio 2004 n. 4, Disposizioni per favorire e semplificare l'accesso degli utenti e, in particolare, delle persone con disabilità agli strumenti informatici

Il 9 gennaio 2004 il Parlamento italiano approvò la legge n. 4/2004, prima normativa in tema di accessibilità dei siti internet della pubblica amministrazione. La legge, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n.13 del 17 gennaio 2004, compie vent'anni e può essere utile tracciarne l'evoluzione alla luce delle numerose modifiche introdotte.

Nonostante le modifiche e le normative collegate nel frattempo introdotte, il sistema si reegge ancora su una previsione sanzionatoria di discutibile efficacia, cui si è aggiunta una sanzione pecuniaria riservata ad (alcuni) soggetti privati, senza che l'obiettivo della piena accessibilità dei siti delle pubbliche amministrazioni sia stato raggiunto.

 

1. Dal disegno di legge Campa-Palmieri alla legge Stanca
2. L'impianto originario della legge n. 4/2004
3. Le modifiche alla legge n. 4/2004
4. L'impianto attuale
5. Gli obblighi e il sistema sanzionatorio
6. La dichiarazione di accessibilità e il difensore civico per il digitale
7. Il d.lgs 82/2022
8. In conclusione

1. Dal disegno di legge Campa-Palmieri alla legge Stanca

La legge n. 4/2009, nota come ^legge Stanca^ dal nome del ministro proponente, costituì al momento della sua approvazione una effettiva novità nel panorama legislativo italiano.

La legge ha un iter che va conosciuto: nel 2002 gli onorevoli Campa e Palmieri presentarono  la proposta di legge 3486 "Norme per il diritto di accesso ai servizi e alle risorse telematiche pubbliche e di pubblica utilità da parte dei cittadini diversamente abili".

Lo scopo era quello di rendere obbligatorio per le Pubbliche Amministrazioni il rispetto delle linee guida W3C WAI per l'accessibilità a internet da parte dei soggetti con disabilità: attorno ad essa si coagularono forze e nomi di tutto rispetto, a cominciare da Microsoft italia e IBM.

La proposta non ricevette l'adesione da parte dell'allora ministro per l' innovazione e le tecnologie Lucio Stanca, il quale annunciò la presentazione di un proprio disegno di legge.

Il 9 gennaio 2004 il Parlamento approvò il testo di una normativa che, ambiziosamente, mirava a regolamentare l'accessibilità non solo di siti web ma anche di sistemi informatici, tecnologie assistive e telelavoro, demandando a futuri provvedimenti attuativi la definizione dei requisiti tecnici ed i diversi livelli per l'accessibilità e le metodologie tecniche per la verifica dell'accessibilità, nonché i programmi di valutazione assistita utilizzabili a tale fine.

La legge, composta di 12 articoli, si intitolava "Disposizioni per favorire l'accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici".

2. L'impianto originario della legge n. 4/2004

La prima cosa che colpì dell'impianto normativo fu la scelta di non introdurre una prescrizione positiva che obbligasse di per sé all’accessibilità informatica, quanto quella di sanzionare con strumenti quali la nullità del contratto o la sanzione dirigenziale la violazione degli obblighi posti dalla legge.

Più chiaramente: la legge imponeva alle Pubbliche Amministrazioni non di rendere accessibili i siti che attualmente non lo fossero, ma di prevedere (articolo 4) che i contratti relativi alla modifica dei siti esistenti o alla realizzazione di un nuovo sito prevedessero il rispetto dei requisiti di accessibilità stabiliti dal decreto di cui all'articolo 11.

Da una intepretazione appena conforme al disposto dell'articolo 12 delle Preleggi discendeva che i siti che non fossero accessibili non erano tenuti a diventarlo e che le Pubbliche Amministrazioni dotate di siti frutto di produzione interna erano escluse dalla applicazione della normativa: di questa incongruenza si rese evidentemente conto lo stesso legislatore che nel Codice dell’amministrazione digitale (decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, oggi) previse all'articolo 53 l’accessibilità tout court dei siti delle pubbliche amministrazioni (centrali).

Le vivaci discussioni sulla corretta declinazione dei requisiti che animarono le liste di discussione misero in ombra qualsiasi ragionevole riflessione sulla tecnica normativa utilizzata, che appariva - quantomeno ai professionisti del diritto - di limitata efficacia rispetto agli obiettivi proposti: tale era il clima che i soggetti cui veniva indirizzata l'espressione ^talebani dell'accessibilità^ la percepivano positivamente, quasi che godessero di una sorta di sacro crisma dell'infallibilità e non criticabilità in quanto operanti in difesa di soggetti "minori", altrimenti non tutelabili.

Ovviamente non era, e non è così, dato che - come ho cercato di spiegare - le associazioni di persone con disabilità non hanno bisogno di "tutori" e la confusione pietistica dei ruoli non giova a nessuno.

Uno sguardo d'insieme - per la gran parte ancora attuale - ai profili giuridici della legge Stanca è contenuto in "L'Internet delle Pubbliche amministrazioni: la legge 9 gennaio 2004 n. 4", pubblicato sulla Rivista Amministrativa della Regione Lombardia, n. 2, aprile-giugno 2004, suppl. alla Rivista Amministrativa della Repubblica Italiana.

3. Le modifiche alla legge n. 4/2004

Tanto la Corte costituzionale che il legislatore sono intervenuti sul corpo della legge n. 4/2004 (*).

La prima, nel 2005, per censurare le disposizioni contenute negli articoli 7, comma 2, e 10 là dove, imponendo anche alle Province autonome di vigilare sull’attuazione, da parte dei propri uffici, delle disposizioni della legge, ne presupponevano la diretta operatività nei confronti della Provincia autonoma di Trento, pur riguardando materie appartenenti per statuto alla competenza legislativa della stessa.

Il secondo - nel 2012, 2018, 2020, 2021 e 2022 - da un lato per ovviare a carenze dell'impostazione originaria e dall'altro per meglio definire le procedure e i compiti dei soggetti chiamati a definire i requisiti tecnici e le metodologie in tema di accessibilità, anche alla luce della Direttiva 17 aprile 2019 n. 2019/882 del Parlamento Europeo e del Consiglio sui requisiti di accessibilità dei prodotti e dei servizi, cui lo Stato italiano ha dato attuazione nel 2022.

Il tutto in un'ottica di declinare in modo più inclusivo e universale il termine "accessibilità", come significativamente mostra la modifica al titolo della legge operata in sede di attuazione della direttiva UE 2016/102 da «Disposizioni per favorire l'accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici» a «Disposizioni per favorire e semplificare l'accesso degli utenti e, in particolare, delle persone con disabilità agli strumenti informatici» (art. 1, c. 1, d.lgs. 106/2018).

4. L'impianto attuale

Letta oggi - al netto delle discussioni relative agli standard tecnici, che in questa sede poco importano -, la legge Stanca può così riassumersi:

  • esiste un diritto universale di accesso ai servizi informatici e telematici della pubblica amministrazione (art. 1);
  • questo diritto è garantito dalla capacità dei sistemi informatici di erogare servizi e fornire informazioni senza discriminazioni, ossia accessibili (art. 2); 
  • la definizione di accessibilità è contenuta nell'art. 3-bis, cc. 1/2, mentre le regole tecniche per garantire il rispetto dei principi e dei requisiti di accessibilità sono individuate attraverso le linee guida redatte da AgID ai sensi dell'art. 11;
  • al rispetto delle prescrizioni in materia di accessibilità sono tenuti i soggetti cd. ^erogatori^ sulla base delle linee guida di AgID, salvo che, nei casi di accessibilità dei siti web e delle applicazioni mobili, ciò imponga un "onere sproporzionato" (art. 3-ter. c. 1);
  • per ^soggetti erogatori^ si intendono:
    • i soggetti di cui all'art. 3, c. 1 (pubbliche amministrazioni, enti pubblici economici, aziende private concessionarie di servizi pubblici, aziende municipalizzate regionali, enti di assistenza e di riabilitazione pubblici, aziende di trasporto e di telecomunicazione a prevalente partecipazione di capitale pubblico e aziende appaltatrici di servizi informatici, organismi di diritto pubblico ai sensi dell'art. 2, par. 1, punto 4, della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014 nonché tutti i soggetti che usufruiscono di contributi pubblici o agevolazioni per l'erogazione dei propri servizi tramite sistemi informativi o internet);
    • i soggetti di cui all'art. 3, c. 1-bis, ossia i soggetti giuridici diversi da quelli dell'art. 3, c. 1, che “offrono servizi al pubblico attraverso siti web o applicazioni mobili con un fatturato medio, negli ultimi tre anni di attività, superiore a cinquecento milioni di euro" (espressione che ha richiesto una specifica circolare da parte di AgID di nessuna valenza giuridica ma composta di 7 pagine, 2.291 parole, 104 paragrafi e 277 righe).

5. Gli obblighi e il sistema sanzionatorio

Cosa accade se la legge non viene rispettata?

La risposta è: dipende.

Per come è scritta la normativa la risposta muta a secondo della natura del soggetto, perchè la legge distingue obblighi e sanzioni a seconda che si sia in presenza:

  • dei soggetti di cui all'art. 3, c. 1;
  • piuttosto che dei soggetti di cui all'art. 3, c. 1-bis.

I primi sono obbligati a prevedere nelle procedure svolte per l'acquisto di beni e per la fornutura di servizi informatici il rispetto dei requisiti di accessibilità fissati con le linee guida di cui all'art. 11 (art. 4, c. 1).

I secondi sono stati obbligati a adeguare i propri siti web e applicazioni mobili alle disposizioni della l. n. 4/2004 entro il 5 novembre 2022 (art. 4. c. 2-bis).

Entrambi sono obbligati:

  • a rendere accessibili a norma dell'art. 3-bis i propri siti e applicazioni mobili, fatto salvo che ciò imponga un "onere sproporzionato" (art. 3-ter. c. 1);
  • a fornire una dichiarazione di accessibilità, ossia di conformità dei propri siti e applicazioni mobili ai requisiti tecnici fossati dall'Agenzia per l'Italia digitale (AgID) (art. 3-quater) (a questo scopo v. la piattaforma “Form AGID”);
  • a stipulare contratti per la realizzazione e la modifica di siti web e applicazioni mobili i quali prevedano il rispetto i requisiti di accessibilità stabiliti dalle linee guida di cui all'articolo 11 (art. 4, c. 2).

Nel caso dei soggetti di cui all'art. 3, c. 1:

  • l'inosservanza - in generale - delle disposizioni della l. 4/2004 è rilevante ai fini della misurazione e della valutazione della performance individuale dei dirigenti responsabili e comporta responsabilità dirigenziale e responsabilità disciplinare (art. 9, c. 1) (per approfondire Legge Stanca: la sanzione della responsabilità dirigenziale).

Nel caso dei soggetti di cui all'art. 3, c. 1-bis:

  • l'inosservanza - in generale - delle disposizioni della l. 4/2004 è accertata e sanzionata da AgID, secondo le secondo le procedure descritte dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, per le sanzioni amministrative. Se, a seguito dell'istruttoria, AgID ravvisa violazioni, viene fissato il termine per l'eliminazione delle infrazioni da parte del trasgressore e, in caso di inottemperanza, viene applicata una sanzione sanzione amministrativa pecuniaria fino al 5 per cento del fatturato del soggetto inadempiente.

Per entrambi:

  • la stipulazione di contratti per la realizzazione e la modifica di siti web e applicazioni mobili che non prevedano il rispetto dei requisiti di accessibilità stabiliti dalle linee guida di cui all'articolo 11, è colpita con la nullità degli stessi (art. 4, c. 2) (per approfondire Legge Stanca: la sanzione della nullità dei contratti).

Se questo, in estrema sintesi, è l'impianto normativo, qual'è la conclusione?

La conclusione è che se per i soggetti ^privati^ la violazione delle disposizioni della l. 4/2004 è oggetto di una sanzione amministrativa pecuniaria, per i soggetti ^pubblici^ non c'è sanzione analoga, ferma la responsabilità dei dirigenti, per i quali la circostanza costituirà elemento di valutazione.

Difficile comprendere la ragione della diversità di trattamento.

6. La dichiarazione di accessibilità e il difensore civico per il digitale

Un approfondimento merita la disposizione contenuta nell'art. 3-quinques (Procedura di Attuazione).

Come accennato, tutti i soggetti erogatori sono tenuti a fornire una dichiarazione di accessibilità "particolareggiata, esaustiva e chiara sulla conformità dei rispettivi siti web e applicazioni mobili" alla l. 4/2004 (art. 3-quater, c. 1).

La dichiarazione deve contenere (art. 3-quater, c. 2):

  1. l'indicazione delle parti di contenuto del sito web o dell'applicazione mobile non accessibili per onere sproporzionato (art. 3-ter), con le motivazioni che ne giustificano l'inaccessibilità e l'indicazione di eventuali soluzioni di accessibilità alternative fornite dai soggetti erogatori;
  2. la descrizione del meccanismo di feedback, e relativo link, istituito per consentire a chiunque di notificare ai soggetti erogatori eventuali difetti dei sistemi informatici, ivi compresi i siti web e le applicazioni mobili, in termini di conformità ai principi di accessibilità di cui all'articolo 3-bis e alle prescrizioni in materia di accessibilità dettate dalle linee guida di cui all'articolo 11, nonché di richiedere le informazioni non accessibili e l'adeguamento dei sistemi;
  3. il link alla procedura cui è possibile fare ricorso in caso di risposta insoddisfacente o di mancata risposta, nel termine di trenta giorni, alla notifica o alla richiesta di cui alla lettera b).

La verifica di tale dichiarazione è affidata AgID (art. 3-quinquies, c. 1).

A norma dell'art. 3-quinques c. 2:

  • in caso di contestazione sulla dichiarazione di accessibilità;
  • ovvero in caso di esito insoddisfacente del monitoraggio di cui all'articolo 7, comma 1, lettere a) e a-bis),

il difensore civico digitale di cui all'articolo 17 del decreto legislativo n. 82 del 2005 decide in merito alla corretta attuazione della legge "e dispone eventuali misure correttive"

La disposizione va letta alla luce dell'art. 17, c. 1-quater, del D.Lgs. 82/2005 (Codice dell’Amministrazione Digitale), il quale istituisce presso AgID l’ufficio del difensore civico per il digitale, con la funzione di raccogliere le segnalazioni relative alle presunte violazioni del Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD) o di ogni altra norma in materia di digitalizzazione ed innovazione.

L'interlocuzione con il difensore civico per il digitale è consentita "a chiunque" in caso di risposta insoddisfacente o di mancata risposta da parte dei soggetti erogatori, al fine di segnalare le violazioni del Codice e di ogni altra norma in materia di digitalizzazione ed innovazione della pubblica amministrazione. Ricevuta la segnalazione, il difensore civico - se la ritiene fondata - invita il soggetto responsabile della violazione a porvi rimedio tempestivamente e comunque non oltre trenta giorni, seganalando le eventuali inadempienze all’ufficio competente per i procedimenti - esclusivamente - disciplinari di ciascuna amministrazione: previsione che conferma l'assenza di sanzioni sostanziali per le pubbliche amministrazioni.

Le decisioni del difensore civico dovrebbero essere pubblicate in un’apposita area del sito Internet istituzionale: l'area rinvenibile sul sito di AgID riporta solo un elenco delle segnalazioni e il loro esito, ma non la segnalazione né il provvedimento assunto, divenendo così del tutto inutile.

La lettura dei Regolamenti per l'esercizio potere sanzionatorio del difensore civico è abbastanza sconfortante, scritti come sono per gestire non tanto le contestazioni alle pubbliche amministrazioni quanto il procedimento relativo alle segnalazioni e alla loro archiviazione.

Tutto questo per dire, accantonando per un attimo le riflessioni di impianto giuridico, che a fronte - così come disposto da AgID - di un obbligo delle Pubbliche Amministrazioni di effettuare entro il 23 settembre di ogni anno un’analisi completa dei siti web e compilare la dichiarazione di accessibilità su form.agid.gov.it fornendo nella dichiarazione di accessibilità il meccanismo di feedback e il link di accesso alla procedura di attuazione, la verifica del rispetto dei requisiti di accessibilità è affidata:

  • a AgID, la quale la effettua a campione;
  • ai cittadini, i quali possono rivolgersi a tal fine al difensore civico per il digitale, nell'ipotesi in cui l'amministrazione non abbia dato risposta, o l'abbia data in misura insoddisfacente, alla loro segnalazione.

Difficile immaginare quanti cittadini siano in grado di descrivere puntualmente la violazione dei circa 150 requisiti attuali, fermo che senza dichiarazione non esiste meccanismo di feedback, costringendo il cittadino a diffidare via pec il responsabile.

7. Il d.lgs 82/2022

Con il decreto legislativo 27 maggio 2022, n. 82, lo Stato italiano ha dato attuazione della direttiva (UE) 17 aprile 2019 n. 2019/882 del Parlamento europeo e del Consiglio, sui requisiti di accessibilità dei prodotti e dei servizi.

Il decreto elenca una serie di prodotti e servizi che, dal 28 giugno 2025, dovranno possedere i requisiti di accessibilità previsti dalla direttiva europea prima della loro immissione nel mercato.

A norma dell'art. 25, a decorrere da tale data i soggetti che erogano i servizi elencati all'art. 1, c. 3 (servizi di comunicazione elettronica; servizi che forniscono accesso a servizi di media audiovisivi; servizi di trasporto passeggeri aerei, con autobus, ferroviari e per vie navigabili, ivi compresi i servizi di trasporto urbani, extraurbani e regionali; servizi bancari per consumatori; libri elettronici e software dedicati; servizi di commercio elettronico) sono esclusi dalle disposizioni di cui ai menzionati articoli 3-bis, commi. 3, 3-ter, 3-quater, 3-quinquies, 4, commi 2 e 2-bis, della legge 4/2004.

8. In conclusione

A vent'anni di distanza dalla sua promulgazione è possibile affermare che i numerosi interventi legislativi hanno conferito alla legge 4/2004 una sua compiutezza, ovviando alle ingenuità e alle carenze del testo originario.

C'è da chiedersi se sia stato raggiunto il risultato che la legge si prefiggeva: rendere accessibili i siti e le applicazioni dei soggetti erogatori.

Se per accessibile si deve intendere un sito o una applicazione pienamente rispondente ai requisiti tecnici, la risposta è: no.

Per rendersene conto é sufficiente leggere la Relazione resa da AgID alla Commissione Europea ai sensi dell'articolo 8, paragrafo 4, della direttiva (UE) 2016/2102, piuttosto che consultare il sito di AgID dedicato al monitoraggio.

D'altra parte, se il rispetto del condivisibilissimo principio era affidato al sistema sanzionatorio descritto, è certificato dalla verifica della casistica giurisprudenziale che esso era ed è inattuabile ed inadeguato allo scopo: nessuna sentenza è infatti rintracciabile tramite le banche dati giuridiche, mentre quello che è certo è la creazione di un mercato - non solo tecnico - specializzato in una accessibilità che nessuno sanzionerà, se non corretta.

L'unica, flebile, traccia è contenuta in un parere reso, in sede di precontenzioso, dall'Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici (parere 18 aprile 2012 n. 61) dove il Presidente di una associazione aveva chiesto alla Commissione di gara l’autorizzazione ad integrare la documentazione amministrativa, in ragione della inaccessibilità del bando di gara e degli allegati in formato elettronico agli utenti - come il richiedente - affetti da cecità assoluta.

L'Autorità - non essendo legittima l’esclusione del concorrente che abbia presentato un’offerta incompleta, quando si tratti di porre rimedio ad incertezze o errori generati dalla formulazione delle clausole del bando di gara - ha disposto l’integrazione della documentazione amministrativa, preso atto delle modalità di pubblicazione telematica del bando di gara non conformi alla disciplina introdotta con la l. 4/2004.

Un po' poco per una legge che il 9 gennaio 2024 compie vent'anni, con tutta evidenza dedicati a creare un corpus tutto italiano di specifiche tecniche e a discutere furiosamente sul loro rispetto, salvo poi cedere alla realtà e conformarsi a quelle europee.

Se l'ottica con cui approcciarsi a una norma così importante rifugge dalla complessità dell'approccio giuridico per concentrarsi sulle specifiche tecniche, allora - per dirla con Giovanni Acerboni - lo stampatore della Bibbia è diventato vescovo, e tiene la stamperia.

 

 

 

 


(*) In estema sintesi:

  • la sentenza 4 aprile 2005 n. 145 della Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità dell'articolo 7, comma 2, poiché, imponendo anche alle Province autonome di vigilare sull’attuazione, da parte dei propri uffici, delle disposizioni della stessa legge, ne presuppone la diretta operatività nei confronti della Provincia autonoma di Trento, pur riguardando materie appartenenti per statuto alla competenza legislativa della stessa Provincia. Analoga sorte ha subito l’articolo 10  prevedendo, nelle stesse materie, l’emanazione di un regolamento statale;
  • il decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito con modificazioni dalla L. 17 dicembre 2012, n. 221, ha modificato:
    • l'articolo 3, comma 1, estendo la platea dei soggetti obbligati ai "agli organismi di diritto pubblico ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, punto 4, della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014 nonché a tutti i soggetti che usufruiscono di contributi pubblici o agevolazioni per l'erogazione dei propri servizi tramite sistemi informativi o internet";
    • l'articolo 4, commi 4 e 5, in punto strumentazioni fornite dai datori di lavoro pubblici e privati ai dipendenti con disabilità;
  • il decreto legislativo 10 agosto 2018 n. 106 ha:
    • abrogato gli articoli
      • 6 (Verifica dell'accessibilità su richiesta),
      • 10 (Regolamento di attuazione),
      • 12, comma 2 (aggiornamento periodico del decreto di cui all'articolo 11);
    • modificato gli articoli
      • 1, comma 2,
      • 2, comma 1, lettera a),
      • 3, commi 1-2, 
      • 4, commi 2-4,
      • 5, comma 2,
      • 7, comma 1, lettere g), e), f), alinea, 
      • 8, comma 3,
      • 9,
      • 11,
      • 12, comma 1;
    • introdotto
      • le lettere a-bis) a-ter) a-quater) a-quinquies) e a-sexies) all'art. 2, comma 1,
      • gli articoli 3-bis, 3-ter, 3-quater, 3-quinques,
      • la lettera a-bis) all'articolo 7, comma 1, 
      • la lettera h-bis) all'articolo 7, comma 1,
  • il decreto legge 16 luglio 2020 n. 76, convertito con legge 11 settembre 2020, n. 120, ha:
    • modificato gli articoli
      • 1, comma 2, 
      • 2, comma 1, lettera a-quinquies),
      • 3, comma 1-bis, 
      • 4, commi 1 e 2, 
      • 7, comma 1, alinea.
      • 9, comma 1,
    • introdotto
      • il comma 1-bis all'articolo 3, 
      • il comma 1-bis all'articolo 9,
  • il decreto legge 6 novembre 2021, n. 152, convertito con modificazioni dalla legge 29 dicembre 2021, n. 233, ha introdotto il comma 2-bis all'articolo 4,
  • il decreto legislativo 27 maggio 2022, n. 82 ha modificato l'articolo 4, comma 2-bis.

La lista puntuale delle modifiche alla l. 4/2004 è disponibile su Normattiva a questo indirizzo.

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