Manufatti interrati e sanatoria paesaggistica

15 marzo 2019

T.A.R. Umbria, sezione I, 8 gennaio 2019 n. 15

Il T.A.R. Umbria conferma la giurisprudenza prevalente secondo cui i volumi interrati non sono ammessi all'accertamento di compatibilità paesaggistica in quanto l'articolo 167, comma 4 del Codice dei beni culturali e del paesaggio preclude il rilascio di autorizzazioni in sanatoria quando siano stati realizzati volumi di qualsiasi natura.

La fattispecie e la sentenza del T.A.R. Umbria

Un'azienda agricola inoltra istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi degli art. 167, commi 4 e 5, e 181, comma 1 quater, del d.lgs. n. 42 del 2004, in ordine alla realizzazione di una pluralità di opere realizzate in una struttura ricettiva situata nel Comune di Braschi (Terni).

La Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici dell'Umbria esprime diniego parziale, affermando la compatibilità con l’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 della piscina esterna, del locale tecnico interrato, dell’ampliamento della centrale termica interrata, dei parapetti esterni posti in sostituzione della staccionata, del muro di contenimento e dei condotti di aereazione e negando, invece, la compatibilità della piscina coperta, della zona massaggi e trattamenti e della zona adiacente la sala riunione.

L'azienda ricorre contro il diniego sostenendo, tra l'altro, che non vi sarebbe alcun aumento di volume o superfici utili e che - quanto alle strutture interrate - vi sarebbe contrasto con la circolare MIBACT n. 33 del 26 febbraio 2009, la dove questa esclude dalla nozione di volume sensibile ai fini paesaggistici i manufatti non emergenti dal terreno.

Il ricorso è respinto.

La decisione ricorda anzi tutto che il Legislatore, dopo aver sancito all'articolo 146, comma 4, la regola della non sanabilità ex post degli abusi paesaggistici, ha introdotto al comma 4 dell'articolo 167 l'istituto dell’accertamento di compatibilità paesaggistica per le - limitate - ipotesi in cui:

  1. i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;
  2. siano stati impiegati materiali in difformità dall'autorizzazione paesaggistica;
  3. si tratti di lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell' articolo 3 del d.P.R. n. 380/2001.

L'obbiettivo della disposizione è chiaro: precludere qualsiasi forma di legittimazione del “fatto compiuto”, in quanto l’esame di compatibilità paesaggistica deve sempre precedere la realizzazione dell’intervento (cfr. articolo 146, comma 2).

In quest'ottica, la sanatoria paesaggistica è contenuta entro limiti molto stringenti, con esplicita esclusione degli interventi che abbiano comportato la creazione di volumi o superfici utili: quali che essi siano.

Gli interventi realizzati nel sottosuolo sono ammessi alla sanatoria paesaggistica?

Secondo il T.A.R. Umbria, no.

Muovendo dall'assunto per il quale i volumi interrati determinano una rilevante alterazione dello stato dei luoghi rilevante sia sotto il profilo paesaggistico che edilizio, il Collegio non ha ravvisato motivi per discostarsi dall’orientamento prevalente (Cons. Stato, sez. VI, n. 1907/2017; id. n. 3289/2015, n. 4079/2013, n. 3579/2012, n. 5066/ 2012) secondo cui

il vigente art. 167, comma 4 del Codice dei beni culturali e del paesaggio preclude il rilascio di autorizzazioni in sanatoria quando siano stati realizzati volumi di qualsiasi natura (anche interrati).

Non solo.

il divieto di incremento dei volumi esistenti, imposto ai fini di tutela del paesaggio, si riferisce  a qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume,

senza che sia possibile distinguere tra volume tecnico ed altro tipo di volume, sia esso interrato o meno.

In tal senso deporrebbe la lettera della norma che, nel consentire l'accertamento postumo della compatibilità paesaggistica, si riferisce esclusivamente ai «lavori, realizzati in assenza o in difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati», senza che sia consentito all'interprete ampliarne la portata.

La circolare MIBACT n. 33 del 2009

Nel giugno 2009 il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, per tramite del Segretario Generale, inviò ai direttori regionali la circolare n. 33, protocollo 6074, allo scopo di rispondere alle richieste di chiarimenti formulate da uffici periferici, Comuni, soggetti pubblici e soggetti privati in ordine ai termini "lavori", "superfici utili" e "volumi" utilizzati dal legislatore al comma 4, lettera a) dell'articolo 167.

Per "volumi", specificò il Ministero, devono intendersi:

"qualsiasi manufatto costituito da parti chiuse emergente dal terreno o dalla sagoma di un fabbricato preesistente indipendentemente dalla destinazione d'uso del manufatto, ad esclusione dei volumi tecnici".

La formulazione è chiarissima: ciò che non emerge dal terreno non è volume ai fini della compatibilità paesaggistica. Ed anzi: a questo punto non lo è neppure ai fini paesaggistici.

Ciò detto, il T.A.R. Umbria liquida la circolare ricordando ciò che si insegna nella aule delle facoltà di giurisprudenza: 

la circolare è espressione di un potere di mero indirizzo, non certo normativo (si tratta di atto interno, privo di efficacia precettiva autonoma), per cui va applicata nei limiti in cui sia conforme alla legge od al regolamento.

Visibilità dell'intervento e volumi interrati

Non vi è dubbio che l'orientamento prevalente - cui il T.A.R. Umbria dichiara di appoggiarsi - è quello secondo cui il divieto di incremento dei volumi esistenti, imposto ai fini di tutela del paesaggio, si riferisce a qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume, senza che sia possibile distinguere tra volume tecnico ed altro tipo di volume, sia esso interrato o meno (per tutti, T.A.R. Campania Napoli, sez. VII, 22 maggio 2018, n. 3358).

Ciò che rileva è dunque il divieto contenuto nell'articolo 181 del Codice, il quale impone di non eseguire lavori

di qualsiasi genere

su beni paesaggistici, poichè anche per tali opere si realizza una modificazione, anche se non immediatamente visibile, dell'assetto del territorio (Cass. pen. Sez. III, 16/01/2007, n. 7292 in tema di garage interrati).

In quest'ottica, la visibilità dell'intervento non è (o non è più) elemento fondante la valutazione.

Il che pare una conclusione forse eccessiva, vero che sono proprio i giudici amministrativi a dirci che non è la visibilità dell'intervento che impedisce una valutazione positiva da parte della Soprintendenza, ma la sua percezione come fattore di disturbo visivo alla luce della sensibilità collettiva e della sua evoluzione (così TAR Lombardia, Milano, sez. III, 21 febbraio 2018, n. 496, in tema di pannelli fotovoltaici).

Una possibile via mediana tra le due posizioni è espressa da chi afferma, proprio con riferimento all'accertamento di compatibilità paesaggistica, che 

se è del tutto ragionevole che gli incrementi volumetrici che interessino la superficie siano ex lege considerati insanabili in quanto, nella normalità, pregiudizievoli rispetto all’assetto riconoscibile del territorio antropizzato, altrettanto non lo è il fatto che allo stesso modo vengano considerati gli spazi ricavati nel sottosuolo a cui non può essere riconosciuto il medesimo valore culturale dei luoghi su cui ordinariamente si svolge la vita umana.

In questo approccio le trasformazioni che avvengono nel sottosuolo

non possono essere considerate tout court insuscettibili di sanatoria, dovendo la relativa rilevanza paesaggistica essere vagliata caso per caso dagli organi competenti.

Così T.A.R. Toscana, sez. III, 8 giugno 2016, n. 945, confermato da Consiglio di Stato, sez. VI, n. 1427.

D'altro canto, l'insegnamento generale è che ai fini paesistici è rilevante la percepibilità dell’opera come volume collocato in uno scenario.

In questo senso si esprimono sia le direttive del Ministero per i Beni e le Attività Culturali (v. parere dell’Ufficio Legislativo prot. n. 0016721 del 13 settembre 2010) sia la giurisprudenza (v. T.A.R. Brescia, sez. I, 15 ottobre 2014 n. 1057; T.A.R. Napoli, sez. VII, 10 febbraio 2014 n. 930; T.A.R. Torino, sez. II, 17 dicembre 2011 n. 1310).

L’utilità del volume sotto il profilo paesistico non è quindi definibile solo in via astratta mediante categorie giuridiche, ma richiede anche l’accertamento in concreto di alcuni elementi materiali.

In questo solco si colloca il contributo interpretativo fornito dalla circolare del Ministero per i Beni e le Attività Culturali n. 33 del 26 giugno 2009, che liquidare come "espressione di un potere di indirizzo" pare forse semplicistico.

La sentenza T.A.R. Umbria, sezione I, 8 gennaio 2019 n. 15, è disponibile sul sito della Giustizia Amministrativa a questo indirizzo.

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