Impianti pubblicitari: il sacrificio della libertà economica è giustificato dalla cura di interessi pubblici.

29 giugno 2018

T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 6 giugno 2018, n. 1435

La richiesta di posa di teli pubblicitari in area di cantiere

A cavallo tra il 2015 e il 2016 una società concessionaria di pubblicità ottiene l'autorizzazione dal Comune di Milano alla posa temporanea di teli pubblicitari in aderenza ad un cantiere presso un immobile in Galleria Passarella, a ridosso di piazza San Babila.

Avvedutasi dell'installazione di altro cantiere sul medesimo immobile, la società formula una seconda richiesta di autorizzazione alla posa di teli pubblicitari per il periodo natalizio dell'anno 2017.

Il Comune di Milano oppone diniego sulla base dell'art. 12 del Regolamento comunale sulla pubblicità, a norma del quale non può essere assentita: 

l’installazione di teli pubblicitari su ponteggi e cesate collocati su immobili, monumenti e fontane su cui siano stati effettuati lavori, con apposizione di pubblicità, nei tre anni antecedenti la nuova istanza.

La società impugna il provvedimento negativo insieme con il Regolamento comunale, deducendo l'illegittimità di entrambi per contrasto col principio costituzionale che sancisce la libertà di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.), tutelata a livello comunitario con la Direttiva 2006/123/CE c.d. Bolkestein.

La ricorrente lascia in ogni caso una via d'uscita, investendo il T.A.R. della possibile intepretazione della norma locale nel senso che il divieto si riferisca alle singole unità immobiliari e non all'intero stabile, come ritenuto dal Comune di Milano.

I limiti all'iniziativa privata secondo il T.A.R. Milano

Il T.A.R. Milano riconosce che, con l'entrata in vigore della direttiva Bolkestein, l'iniziativa economica non può, di regola, essere assoggettata ad autorizzazioni e limitazioni.

Occorre però distinguere tra atti di programmazione economica, tesi sostanzialmente ad esercitare forme di controllo sull'iniziativa privata, e atti di programmazione aventi natura non economica, rispondenti ad esigenze annoverabili fra i motivi di interesse generale.

I primi illegittimi nella misura in cui incidono direttamente, limitandola, sulla libertà d'iniziativa economica privata.

I secondi legittimi se, nel rispetto del principio di proporzionalità, il sacrificio della libertà economica è giustificato dalla cura di interessi pubblici.

Secondo il Collegio, la norma del regolamento milanese (su cui si fonda il diniego opposto dall'A.C.) è annoverabile in questa seconda categoria ed è perciò legittima: si limita l'iniziativa economica del privato, ma lo si fa per fini d'interesse generale. 

L'interesse generale alla regolamentazione

Il T.A.R. Milano afferma che il principio della libertà economica non può sopravanzare il diritto-dovere dell'amministrazione comunale di regolamentare l'utilizzo del territorio anche sotto il profilo dell'estetica cittadina.

Profilo che, nell'economia del regolamento, non coincide né con l'interesse ad un'ordinata ubicazione di impianti e installazioni pubblicitarie sul territorio comunale, garantito dalla predisposizione del Piano generale degli impianti pubblicitari (art. 2 Regolamento), né con la salvaguardia del decoro urbano e dei caratteri architettonici, culturali e paesaggistici dei luoghi e dei singoli immobili, già oggetto di dettagliate prescrizioni oltre che di tutela da parte degli enti preposti alla cura dei vincoli.

Lo stesso articolo 12 del Regolamento impugnato dal ricorrente, nell'enunciare le "prescrizioni particolari per i teli pubblicitari sui ponteggi" si fa carico di tali istanze di interesse pubblico, limitando la durata delle installazioni, prevedendo una serie di limitazioni particolari per immobili o monumenti vincolati, nonché per alcune zone della città particolarmente sensibili da un punto di vista architettonico e di valenza culturale.

Quale diverso interesse mira dunque a tutelare l'ulteriore disposizione di cui al comma 2 dell'articolo 12, sopra citata, nell'imporre una pausa forzata di tre anni tra un'installazione di teli pubblicitari e l'altra sul medesimo immobile?

A detta del T.A.R. Milano, la finalità perseguita sarebbe appunto quella di

non vedere compromessa, attraverso lo sfruttamento intensivo di immobili ubicati in zone molto appetibili dal punto di vista economico, l'estetica della città.

Il riferimento all'estetica della città è giocoforza generico e, soprattutto, l'affermazione non tiene conto di come sia il medesimo regolamento a consentire la presenza di teli pubblicitari su ponteggi e cesate per tutta la durata di presenza del ponteggio o del cantiere (art. 5 e art. 12 co.1).

Vale a dire che il regolamento potenzialmente consente di mantenere teli pubblicitari su cantieri anche per più anni, purché continuativamente, ma non ammette l'installazione di pubblicità con soluzione di continuità, di anno in anno per occasioni e tempi limitati: ad esempio, come nel caso di specie, a ridosso del periodo natalizio.

Se, come afferma il T.A.R., il fine del divieto oggetto di impugnativa è quello di tutelare l'estetica della città, viene spontaneo chiedersi se questa non debba ritenersi maggiormente compromessa dal mantenimento continuativo dello stesso telo per anni, che andrebbe così a modificare quella medesima estetica cittadina che si vorrebbe preservare, piuttosto che da un'installazione temporanea.

In altre parole: la limitazione in questione è realmente giustificata da preminenti motivi d'interesse generale, sommariamente indicati nella tutela dell'estetica cittadina, o si tratta piuttosto di una limitazione diretta, più o meno consapevolmente, ad esercitare una forma di controllo sul mercato?

Nel contesto in cui è inserita e alla luce delle osservazioni sopra esposte, sembra a chi scrive che la disposizione contestata, sicuramente motivata anche da fini di tutela territoriale, abbia una prevalente finalità di carattere economico.

Lo "sfruttamento intensivo" che si vorrebbe scongiurare, in breve, non riguarderebbe tanto il profilo estetico (già tutelato in altri passi del regolamento), quanto la possibilità che un veicolo di comunicazione pubblicitaria atipico ed occasionale, quale un ponteggio di cantiere, possa perdere il carattere di eccezionalità in cui il regolamento milanese sembra confinarlo, per diventare ordinario strumento di réclame potenzialmente di grande interesse per operatori del settore e proprietari di immobili.

I profili di interesse generale secondo la direttiva Bolkestein e la normativa nazionale

La sentenza in commento fa salva la disposizione contenuta nel Regolamento del Comune di Milano limitativa dell'iniziativa economica privata sulla base di un concetto atecnico e soggettivo come quello di "estetica", assumendolo ad interesse generale senza vagliare i profili di contraddittorietà che una simile interpretazione può generare.

Ciò a fronte di una normativa comunitaria e nazionale che ammette sì limitazioni alla libertà d'iniziativa economica, ma solo se dettate da "motivi imperativi d'interesse generale", tra i quali rientrano l'ordine pubblico, la sanità pubblica, la tutela dell'ambiente, incluso l'ambiente urbano, la conservazione del patrimonio nazionale storico ed artistico, gli obiettivi di politica sociale e di politica culturale, ma tra i quali non figurano ragioni di carattere estetico (art. 4, co. 8 Dir. 2006/123 CE; art. 8, lett. h) D.Lgs. n. 59/2010).

Un accenno meritano anche i successivi interventi governativi di cui al D.L. n. 201/2011 (c.d. "salva Italia") e al D.L. n. 1/2012 (c.d. "cresci Italia"), adottati nel particolare frangente economico e politico che la denominazione con cui sono conosciuti evoca.

Tali provvedimenti mirano a dare ulteriore spinta e concretezza ai principi enunciati dalla direttiva Bolkestein: il primo imponendo a Regioni ed enti locali di adeguare i rispettivi ordinamenti per non limitare la libertà di apertura di esercizi commericali; il secondo, ancora più decisamente, andando ad abrogare tra l'altro:

le disposizioni di pianificazione e programmazione territoriale o temporale autoritativa con prevalente finalità economica o prevalente contenuto economico, che pongono limiti, programmi e controlli non ragionevoli, ovvero non adeguati ovvero non proporzionati rispetto alle finalità pubbliche dichiarate (art. 1, comma 1, lettera b) D.L. n. 1/2012)

Conclusioni

Se, a livello di principio, la strada è tracciata e ben indicata dagli interventi normativi degli ultimi anni, è la traduzione concreta di questi principi ad incontrare resistenze, specie da parte della giustizia amministrativa (cfr. Urbani, Governo del territorio e delle attività produttive. Tra regole, libertà d'iniziativa economica e disciplina della proprietà", in Urbanistica e appalti, 12/2016, pag. 1312).

Non contribuisce a smentire tale impressione la sentenza qui in commento, che afferma la legittimità della previsione regolamentare senza dare atto di aver valutato a fondo la complessiva struttura del provvedimento e gli interessi in gioco, riferendo la sussistenza di un interesse generale (la tutela dell'estetica cittadina) evanescente.

Bisogna dare atto che le questioni in gioco non sono di semplice soluzione; tuttavia, nella funzione di "giudice del mercato" assunta dal giudice amministrativo (cit. Clarich, La giurisidizione esclusiva e la regolamentazione dell'economia, in Foro amm. TAR, n. 10/2003, 3133-3155) è auspicabile una maggiore severità nella valutazione dell'interesse pubblico addotto dall'amministrazione a giustificazione dei limiti che impone all'iniziativa privata, nel senso di vagliarne attentamente, caso per caso, sussistenza, concretezza e ragionevolezza.

 

La sentenza T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 6 giugno 2018, n. 1435, è disponibile sul sito della Giustizia Amministrativa a questo indirizzo.

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