Occupazione senza titolo e usucapione del fondo a favore della P.A.

La Corte di Cassazione conferma la compatibilità dell'usucapione da parte dell'ente occupante con l'acquisizione sanante di cui all'articolo 42bis del Testo Unico degli Espropri. La decisione completa il quadro descritto nel recente articolo Occupazione senza titolo e prescrizione del risarcimento del danno.

La questione di diritto

La questione è così ben sintetizzata dalla Corte di Cassazione:

Può considerarsi quale idoneo possesso “ad usucapionem” [...] quello conseguito ed esercitato dalla P.A. per effetto di un’occupazione usurpativa, cioè non assistista “a monte” dall’instaurazione di una legittima procedura espropriativa dell’immobile per pubblica utilità?

La domanda presuppone la risoluzione del rapporto tra gli istituti dell'usucapione (art. 1158 c.c.) e quello dell'occupazione usurpativa, come regolato dall'art. 42bis del Testo Unico degli Espropri.

Il primo costituisce un modo di acquisto a titolo originario della proprietà e dei diritti reali di godimento, fondato sull'accertamento dell’inerzia del loro titolare da un lato e del possesso del bene da parte di un altro soggetto.

Il secondo - introdotto in sostituzione del'art. 43 del T.U. n. 327/2001 in esito alla sentenza 4-8 ottobre 2010, n. 293, della Corte Costituzionale - è finalizzato a consentire all'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, di acquisirlo non retroattivamente al suo patrimonio indisponibile a fronte della orresponsione al proprietario di un indenizzo.

La decisione di secondo grado

La Corte di appello di Lecce, con sentenza n. 566/2017, aveva risposto positivamente al quesito, aderendo all'orientamento maggioritario della giurisprudenza tanto amministrativa quanto di legittimità, sul presupposto della ravvisata compatibilità tra usucapione a favore della P.A. e occupazione usurpativa.

La Corte evidenziava come, occupando il bene senza titolo, l'amministrazione viene a trovarsi in una posizione paritetica con il privato proprietario dell'immobile, il quale - a fronte al possesso da parte della P.A. - rimane legittimato ad esercitare le azioni di "restitutio in integrum" o di risarcimento danni, contestando la sussistenza delle necessarie condizioni imposte dall'art. 1158 c.c., per l'acquisto a titolo originario del bene controverso da parte della P.A..

La decisione della Cassazione

La Cassazione ha ritenuto la sentenza di appello meritevole di conferma nella parte in cui ha rigettato l'appello fondato sulla ritenuta incompatibilità tra usucapione a favore della P.A. e l’occupazione usurpativa.

Incompatibilità da escludersi alla stregua della prevalente giurisprudenza, la quale ammette, per l’appunto, la compatibilità tra usucapione a favore dell’ente pubblico e occupazione illecita, anche quando conseguente ad un incompiuto procedimento di espropriazione per pubblica utilità), "dovendo, anzi considerarsi l’usucapione una delle possibili cause che pone fine all’illecito permanente dell’occupazione da parte della P.A., la quale può essere avversata da terzi che abbiano un diverso titolo da accampare sul medesimo bene, potendo anche far valere la pretesa di aver usucapito lo stesso nella ricorrenza delle condizioni di cui all’art. 1158 c.c.".

I precedenti Cass. 11147/2012 e Cass. S.U. 21575/2011

Sottolinea la Corte di Cassazione che l'impianto argomentativo della Corte d'Appello risulta coerente tanto con la sentenza n. 11147/2012 della I Sez. civ. (precedente in termini sulla questione), quanto con i principi espressi dalle Sezioni unite con la sentenza n. 21575/2011, con la quale si è riconosciuto - in presenza di un'occupazione usurpativa della P.A. caratterizzata da un possesso utile ad usucapionem - il diritto del proprietario dell'immobile illegittimamente occupato di esercitare l'azione recuperatoria o risarcitoria e, in difetto dell'instaurazione della prima ed in conseguenza del possesso ultraventennale da parte della P.A., legittima, in favore di quest'ultima, la dichiarazione di acquisto per usucapione.

In particolare, la sentenza delle Sezioni unite ha precisato, da un lato, che

non è vero che la realizzazione abusiva (al di fuori di una valida procedura ablativa o di imposizione coattiva di una servitù) di un'opera privata di pubblica utilità privi il proprietario del fondo del diritto alla "restituito in integrum" (in piena conformità, del resto, ai principi affermati dalla CEDU)

e, dall'altro, che

l'usucapione fa venir meno l'elemento costitutivo della fattispecie risarcitoria, consistente nell'illiceità della condotta lesiva della situazione giuridica soggettiva dedotta, non solo per il periodo successivo al decorso del termine, ma anche per quello anteriore, in virtù della retroattività degli effetti dell'acquisto, stabilita per garantire, alla scadenza del termine necessario, la piena realizzazione dell'interesse all'adeguamento della situazione di fatto a quella di diritto.

I confini della applicabilità dell'istituto dell'usucapione per effetto del comportamento  della P.A. secondo il Consiglio di Stato

L'occupazione usurpativa di un fondo da parte della P.A. è dunque in linea generale compatibile con l'usucapione del fondo da parte dell'ente occupante.

L'assenza dei presupposti di esercizio del potere ablativo, che connota occupazione usurpativa, lascia infatti intatta la facoltà del proprietario di rivendicare il bene, col limite dell'intervenuta usucapione, senza che in senso contrario debba - secondo la Corte di Cassazione - essere letta la facoltà di acquisizione sanante ex art. 42bis del d.P.R. n. 327 del 2001.

Gli arresti del giudice amministrativo secondo cui l'usucapione sarebbe incompatibile con il sistema delineato dal D.P.R. n. 327 del 2001 sono contraddetti da numerose pronunce nelle quali espressamente viene fatta salva l'ipotesi della maturazione dell'usucapione ventennale (tra le molte, C.G.A. Sicilia, 14 gennaio 2013, n. 9; TAR Lecce, 2 novembre 2011, n. 1913; TAR Napoli 12 ottobre 2011, n. 4659; TAR Palermo, 2 febbraio 2011, n. 175; TAR Venezia, 10 marzo 2011, n. 400).

Tuttavia, è bene tenere presente che le condizioni perchè si possa ritenere operante l'usucapione a favore della P.A. sono quelle ben riassunte dal Consiglio di Stato nella sentenza della sezione IV, 18 gennaio 2019, n. 460.

Ossia:

• il carattere non violento della condotta;
• l’esatta individuazione del momento della interversio possesionis;
• la decorrenza della prescrizione acquisitiva dalla data di entrata in vigore del testo unico dell’espropriazione (30 giugno 2003), perché solo l’art. 43 del medesimo t.u. 8 giugno 2001, n. 327 ha sancito il superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva, e dunque solo da questo momento potrebbe ritenersi individuato, ex 2935 c.c., il giorno in cui il diritto può essere fatto valere (cfr. Cons. Stato, Adunanza plenaria, 9 febbraio 2016, n. 2).

Solo in questi ristretti limiti è ammissibile l'acquisizione mediante usucapione, "volendo in tal modo evitare che sotto mentite spoglie si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta in violazione dell'art. 1 del Protocollo addizionale della Cedu, laddove tale normativa va intesa come parametro interposto di costituzionalità ai sensi dell'art. 117 Cost., e, dunque, impone di riconoscere che l'ablazione autoritativa del diritto di proprietà non possa predicarsi al di fuori di una legittima procedura espropriativa o di un procedimento sanante" (Cons. Stato, n. 460/019 cit.).