Distanze tra edifici: i nuovi scenari aperti dall'interpretazione autentica dello ^Sblocca Cantieri^

5 luglio 2019

Decreto legge 18 aprile 2019, n. 32, convertito con legge 14 giugno 2019, n. 55

Il decreto legge 18 aprile 2019, n. 32 (cd. ^Sblocca Cantieri^)

Era convinzione diffusa tra gli addetti ai lavori che nei primi mesi del 2019 il Governo sarebbe intervenuto nella materia delle distanze tra gli edifici, depotenziando l'applicazione fatta dalla giurisprudenza del decreto ministeriale n. 1444 del 1968 in tema di distanza tra i fabbricati.

Forte fu la delusione nello scoprire che nel decreto ^Sblocca Cantieri^ (d.l. n. 32/2019) il legislatore era intervenuto sul Testo Unico dell'Edilizia (D.P.R. n. 380/2001) e non sul d.m. 1444 del 1968, limitandosi a modificare il previgente articolo 2-bis del DPR 380/01 nel senso di prevedere come necessaria, e non più solo facoltativa, l’approvazione da parte di Regioni e Province autonome di deroghe al DM 1444/1968 in materia di limiti di densità edilizia, altezza e distanza tra fabbricati, e deroghe in materia di standard urbanistici.

Il d.l. introdusse tuttavia anche un nuovo comma 1-ter all'articolo 2bis, disponendo che

«In ogni caso di intervento di demolizione e ricostruzione, quest'ultima e' comunque consentita nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti purche' sia effettuata assicurando la coincidenza dell'area di sedime e del volume dell'edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell'altezza massima di quest'ultimo»

La novità venne criticata, nei casi più benevoli segnalando come si trattasse di una presa d’atto di quanto ormai consolidatosi nella giurisprudenza amministrativa, salvo aggiungere espressioni inutilmente di difficile interpretazione come "legittimamente preesistenti".

La legge di conversione 14 giugno 2019, n. 55

Il decreto legge n. 32/2019 è stato converito con legge 14 giugno 2019, n. 55, pubblicata  sulla Gazzetta Ufficiale n. 140 del 17 giugno 2019.

Ripristinata la facoltà per le regioni, in luogo dell'obbligo, di introdurre deroghe al d.m. 1444 (D.P.R. n. 380/2001, art. 2bis, c. 1), l’art. 5 della legge di conversione del dl n. 32/2019, introduce al comma 1 dell'articolo 5 del decreto la lettera b-bis), secondo cui: 

«le disposizioni di cui all'articolo 9, commi secondo e terzo, del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, si interpretano nel senso che i limiti di distanza tra i fabbricati ivi previsti si considerano riferiti esclusivamente alle zone di cui al primo comma, numero 3), dello stesso articolo 9»

Si tratta delle zone omogenee C di cui all'articolo 2 del d.m., ossia delle parti del territorio destinate a nuovi complessi insediativi, che risultino inedificate o nelle quali l'edificazione preesistente non raggiunga i limiti di superficie e densità di cui alla precedente lettera B (superficie coperta degli edifici esistenti non inferiore al 12,5% della superficie fondiaria della zona e densità territoriale superiore ad 1,5 mc/mq).

La distanza tra edifici in zone A

Una premessa deve essere fatta per le zone A, ossia per "le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestano carattere storico, artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi" (art. 2, c.1, lett. A, d.m. 1444/1968).

Dopo avere, nel 1967, imposto che in sede di formazione di nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, i Comuni osservassero limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza tra i fabbricati, nonché rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi, nel 1968 il legislatore emanò il decreto ministeriale n. 1444 con cui diede attuazione all'articolo 17 della legge n. 765 del 1967.

L'articolo 9 del decreto, deputato alla regolazione delle distanze tra i fabbricati, venne scritto utilizzando una tecnica più vicina alle istruzioni che alle leggi, come d'altro canto emerge dall'articolo 1, che ne definisce il campo di applicazione, limitato agli strumenti urbanistici di primo e secondo livello.

Nonostante il n. 2 del primo paragrafo prescriva la distanza minima assoluta di m. 10 tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti per i nuovi edifici ricadenti "in altre zone" e tale disposizione segua quella del n. 1 relativa alle zone A (dove si dispone che  per le operazioni di risanamento conservativo e per le eventuali ristrutturazioni, le distanze tra gli edifici non possono essere inferiori a quelle intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti), la giurisprudenza si è negli ultimi anni indirizzata nel senso di ritenere che la distanza di dieci metri tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti debba applicarsi anche nelle zone A (Cass. civ. Sez. II, 15 febbario 2018, n. 3739; Cons. Stato Sez. IV, 26 novembre 2015, n. 5365; contra Consiglio di Stato, Sez. V, 24 marzo 2011 n. 1781), con l'eccezione di quegli immobili che costituiscono il prodotto della demolizione di immobili preesistenti con successiva ricostruzione (Cassazione civile, Sez. II, 9 maggio 2019 n. 12320).

Per stabilire se un intervento sia soggetto alla distanza non rileva la formale definizione dell’intervento ma l'incremento nell'occupazione spaziale: così che ne sono soggetti interventi di ampliamento anche non rilevanti sotto il profilo volumetrico ma che nella sostanza possono definirsi nuova costruzione, come, ad esempio, i recuperi di sottotetti.

Come deve essere letto oggi l'art. 9 d.m. 1444

Facendo leva sulla non chiarissima tecnica di scrittura utilizzata dal d.m., il legislatore ha optato per l'interpretazione autentica dell'articolo 9, disponendo che i commi secondo e terzo dell'articolo 9 si debbono interpretare nel senso che i limiti di distanza tra i fabbricati ivi previsti si considerano riferiti esclusivamente alle zone di cui al primo comma, numero 3), dello stesso articolo.

Il che a dire che la norma in questione deve essere così interpretata.

Comma 1 

Le distanze minime tra fabbricati per le diverse zone territoriali omogenee sono stabilite come segue:

1) Zone A): per le operazioni di risanamento conservativo e per le eventuali ristrutturazioni, le distanze tra gli edifici non possono essere inferiori a quelle intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti, computati senza tener conto di costruzioni aggiuntive di epoca recente e prive di valore storico, artistico o ambientale;

2) Nuovi edifici ricadenti in altre zone: è prescritta in tutti i casi la distanza minima assoluta di m. 10 tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti;

3) Zone C): è altresì prescritta, tra pareti finestrate di edifici antistanti, la distanza minima pari all'altezza del fabbricato più alto; la norma si applica anche quando una sola parete sia finestrata, qualora gli edifici si fronteggino per uno sviluppo superiore a ml. 12.

1) Zone A

Gli edifici oggetto di risanamento conservativo o di ristrutturazione debbono rispettare le distanze preesistenti, al netto di corpi aggiunti di epoca recente privi di valore storico, artistico o ambientale. E' da chiarire se la specialità della norma escluda l'applicazione dell'art. 2bis, comma 1ter del D.P.R. 380/2001 ("In ogni caso di intervento di demolizione e ricostruzione, quest’ultima è comunque consentita nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti purché sia effettuata assicurando la coincidenza dell’area di sedime e del volume dell’edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell’altezza massima di quest’ultimo").

Nulla si dice per le distanze da tenere nel caso di realizzazione di "nuovi edifici". 

Se è certo che non sono (più) invocabili i commi 2 e 3 dell'articolo 9 in tema di edifici tra i quali siano interposte strade destinate al traffico dei veicoli, non è chiaro in che misura l'interpretazione autentica offerta dal legislatore impatterà sulla giurisprudenza che ritiene applicabile anche alle zone A il limite inderogabile di 10 metri nel caso di nuove costruzioni.

Se la risposta fosse che il limite di 10 metri previsto al numero successivo continua ad applicarsi, resta da chiarire se in presenza di piano di recupero sia possibile derogare a tale distanza in assenza di una normativa regionale specifica, non essendo più possibile ricorrere alla previsione contenuta nel comma 3, oggi riservata agli edifici in zona C.

2) Nuovi edifici ricadenti in altre zone

Gli edifici posti in zone B, D, E e F (cfr. art. 4 d.m.) debbono distare tra loro 10 metri nell'ipotesi in cui anche una sola parete sia finestrata.

Ad essi non è (più) possibile applicare distanze inferiori nel caso di gruppi di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche, essendo la deroga prevista nel comma 3 dell'articolo 9 riservata agli edifici in zona C, secondo l'interpretazione autentica offerta dal legislatore.

3) Zone C

Gli edifici posti in zona C debbono distare tra loro a una distanza pari all'altezza dell'edificio più alto quando le pareti sono entrambe finestrate. Nel caso una sola parete sia finestrata la maggiore distanza si applica solo nell'ipotesi in cui gli edifici si fronteggino per più di 12 metri, fermo il limite di 10 metri.

Agli edifici in zona C - e solo a questi - si applicano i commi 2 e 3 dell'articolo 9.

Comma 2  
Le distanze minime tra fabbricati - tra i quali siano interposte strade destinate al traffico dei veicoli (con esclusione della viabilità a fondo cieco al servizio di singoli edifici o di insediamenti) - debbono corrispondere alla larghezza della sede stradale maggiorata di:
- ml. 5,00 per lato, per strade di larghezza inferiore a ml. 7;
- ml. 7,50 per lato, per strade di larghezza compresa tra ml. 7 e ml. 15;
- ml. 10,000 per lato, per strade di larghezza superiore a ml. 15.
Comma 3 
Qualora le distanze tra fabbricati, come sopra computate, risultino inferiori all'altezza del fabbricato più alto, le distanze stesse sono maggiorate fino a raggiungere la misura corrispondente all'altezza stessa. Sono ammesse distanze inferiori a quelle indicate nei precedenti commi, nel caso di gruppi di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche.

Si tratta delle disposizioni dell'articolo 9 del d.m. che, secondo l'articolo 5 del d.l. 32/2019, comma 1, lettera b-bis),

«si interpretano nel senso che i limiti di distanza tra i fabbricati ivi previsti si considerano riferiti esclusivamente alle zone di cui al primo comma, numero 3), dello stesso articolo 9»

Il secondo periodo  del comma 3 è la disposizione su cui maggiormente impatta l'interpretazione autentica dello ^Sblocca Cantieri^, per effetto del quale le distanze inferiori a quelle indicate nei predenti commi dell'articolo 9 non possono più applicarsi agli edifici posti in zone diverse dalle C allorché siano oggetto di previsioni di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche.

Posto che l'ultimo periodo del comma 3 non offre alcun dubbio interpretativo - riferendosi espressamente alle distanze "indicate nei precedenti commi", e quindi anche alle distanze previste per le zone A, B, D, E, F - si affaccia un profilo di incostituzionalità della previsione in questione, potendo il legislatore ricorrere all'intepretazione autentica solo quando la scelta imposta per vincolare il significato ascrivibile alla legge anteriore rientri tra le possibili varianti del testo originario (per tutti, Corte cost., 11 giugno 2010, n. 209).

Un più semplice intervento sulla norma avrebbe specificato che il secondo periodo del terzo comma ("Sono ammesse distanze inferiori ...") costituisca in realtà un quarto comma, nonostante segua senza soluzione di continuità il periodo che precede, verosimilmente per un originario errore di impaginazione.

Il principio di irretroattività e le leggi di interpretazione autentica

Nonostante l'importanza riconosciutagli, il principio di irretroattività in materia civile fissato dall'art. 11 delle Preleggi ("La legge non dispone che per l'avvenire: essa non ha effetto retroattivo"), non è mai assurto, nel nostro ordinamento, alla dignità di norma costituzionale (Corte Cost. 8 luglio 1057, n. 118).

Il che a significare che la legge ordinaria non incontra il limite generale della retroattività, ma solo quello della retroattività irragionevole, secondo il criterio costituzionale di ragionevolezza (art. 3 Cost.).

Tra le leggi dotate di applicabilità retroattiva, ovviamente un posto preminente spetta alle leggi di interpretazione autentica, emanate al fine di chiarire il significato di altre disposizioni precedentemente da lui stesso emanate o enuncleandone uno dei significati possibili.

La naturale retroattività delle leggi di interpretazione autentica incontra da un lato il principio di intangibilità del giudicato e dall'altro il divieto di ingerenza del potere legislativo nei giudizi in corso al fine di indirizzarne l'esito.

Nel caso delle distanze tra edifici è noto il livello del conflitto tra privati, non fosse altro che per il ^doppio binario^ offerto al cittadino che si assuma leso a questo proposito, potendo questi rivolgersi tanto al giudice civile quanto a quello amministrativo, ferma restando la facoltà di attivarsi presso gli enti locali per far avviare un procedimento sanzionatorio o di annullamento del titolo illegittimamente rilasciato.

La norma di interpretazione autentica si inserisce a pieno titolo in questo contenzioso, da un lato operando nelle aule di giustizia, dall'altro nei procedimenti amministrativi promossi dai Comuni.

Se nei primi il limite sarà quello del giudicato, nei secondi è facile immaginare che l'amministrazione sarà sollecitata a prendere atto della (nuova) lettura da dare all'art. 9 del d.m. 1444 sia nei procedimenti in essere che in quelli già conclusi.

Il che apre nuovi scenari non del tutto pacifici e dagli sviluppi non agevolmente prevedibili.

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