Pandemia e proroga dei titoli abilitativi in Lombardia: l'intervento della Corte Costituzionale.

22 dicembre 2021

Corte Costituzionale 21 dicembre 2021, n. 245.

Fin dalle prime fasi della pandemia, il legislatore nazionale si è preoccupato di prorogare i termini di titoli edilizi e convenzioni, sia per preservarne la validità a fronte del blocco delle attività, che per favorire il rilancio dell'economia accordando più ampi tempi di attuazione degli interventi edilizi.

Alla normazione nazionale, complessa e a più riprese rimaneggiata, la Regione Lombardia ha affiancato una propria disciplina delle proroghe, giustificata dalla situazione emergenziale e a sua volta oggetto di modifiche nel corso dell'ultimo anno.

Tale strategia, nel pur apprezzabile intento di ampliare i termini in edilizia a fronte della situazione emergenziale, è di difficile applicazione in ragione delle ripetute modifiche alla disciplina e dei vari livelli (statale e regionale) di intervento.  

L'ultimo atto di questa attività di sedimentazione è la sentenza della Corte Costituzionale n. 245 del 21 dicembre 2021, che dichiara l'illegittimità costituzionale della proroga triennale

di tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti o titoli abilitativi, comunque denominati, in scadenza dal 31 gennaio 2020 e fino al 31 dicembre 2021

prevista dall'articolo 28, comma 1, lett. a), lr 18/2020 Lombardia, nella misura in cui la durata dei titoli abilitativi fa parte di quel nucleo di principi fondamentali affidati alla legislazione eslcusiva dello Stato nelle materie di competenza concorrente Stato-Regioni, quale è il governo del territorio, ai sensi dell'art. 117 co. 3 Cost.  

A destare interesse, più che la questione di costituzionalità affrontata e decisa dalla Corte, è l'opera di sintesi svolta dalla sentenza e il quadro normativo che ne esce.

1) Le proroghe in edilizia nella disciplina statale

Si possono distinguere due momenti in cui la legislazione statale è intervenuta a prorogare i termini in materia edilizia.

Il primo è quello della prima fase dell'emergenza e porta la data del 17 marzo 2020 (dl 18/2020), mentre il Paese era in lockdown e l'obiettivo era prorogare la validità dei titoli in scadenza, cui era oggettivamente impossibile dare attuazione in una fase di generalizzato blocco delle attività.

Tale disciplina, che affonda origine e ratio nelle primissime fasi dell'emergenza,  è tuttora di interesse, nella misura in cui è ad oggi vigente e collegata al permanere dello stato di emergenza, attualmente prorogato al 31 marzo 2022.

Il collegamento della proroga con il permanere dello stato di emergenza è stato introdotto dalla Legge 27 novembre 2020, n. 159 (di conversione del Dl 125/2020), mentre prima la proroga era applicabile ai titoli in scandenza entro il 31 luglio 2020.

Per "salvare" la validità dei titoli scaduti tra il 1° agosto 2020 e la data di entrata in vigore della L. 159/2020 (4 dicembre 2020), quest'ultima ha aggiunto all'art. 103 del Dl 18/2020 il comma 2-sexies, che estende appunto la disciplina del comma 2 ai titoli scaduti in tale arco temporale. 

Il secondo momento è quello della convivenza col virus e della progressiva ripresa delle attività. In quest'ottica il dl 76/2020, del 16 luglio 2020, prevede la proroga dei termini delle convenzioni urbanistiche, nonché la possibilità di proroga dei termini di inizio e fine lavori dei titoli edilizi.

La tabella che segue riassume il quadro delle proroghe attualmente vigente a livello statale, distinto per oggetto della proroga, consistenza della stessa e modalità di attuazione. 

Oggetto Proroga Attivazione Riferimento normativo

tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, compresi i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all'articolo 15 del Tu Edilizia, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e la data della dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19

conservano la loro validità per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza (ad oggi, 31 marzo 2022 + 90 = 29 giugno 2022)

opera in automatico, per previsione legislativa

Art. 103, co. 2, dl 18/2020

tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, compresi i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all'articolo 15 del Tu Edilizia, scaduti tra il 1° agosto 2020 e il 4 dicembre 2020 (data di entrata in vigore della legge di conversione del DL 7.10.2020, n. 125)

sono validi e conservano la loro validità per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza (ad oggi, 31 marzo 2022 + 90 = 29 giugno 2022)

opera in automatico, per previsione legislativa

Art. 103, co. 2-sexies, dl 18/2020

N.B. Norma introdotta dalla L. di conversione del Dl 125/2020 per "salvare" i titoli scaduti prima dell'estensione della proroga ai titoli scaduti entro la dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza

i termini di validità nonché di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione, ovvero dagli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonché i termini dei relativi piani attuativi e di qualunque altro atto ad essi propedeutico, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020

sono prorogati di novanta giorni, anche per convenzioni che hanno già beneficiato della proroga del dl 69/2013 (immaginando un termine in scadenza il 31 luglio 2020, la proroga è intervenuta sino al 29 novembre 2020, non oltre)

opera in automatico, per previsione legislativa

Art. 103, co. 2-bis, dl 18/2020

termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all'articolo 15 del Tu Edilizia, come indicati nei permessi di costruire rilasciati o comunque formatisi fino al 31 dicembre 2020, nonchè SCIA presentate entro il 31 dicembre 2020, purché i suddetti termini non siano già decorsi al momento della comunicazione dell'interessato e sempre che i titoli abilitativi non risultino in contrasto, al momento della comunicazione dell'interessato, con nuovi strumenti urbanistici approvati o adottati

proroga di un anno per il termine di inizio lavori

proroga di tre anni per il termine di fine lavori

N.B.: anche quando l'Amministrazione abbia già accordato una proroga.

opera per effetto della comunicazione del soggetto interessato di volersi avvalere della proroga

Art. 10, co. 4, dl 76/2020

termini di validità nonché i termini di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione ovvero dagli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonché i termini dei relativi piani attuativi e di qualunque altro atto ad essi propedeutico, formatisi al 31 dicembre 2020

sono prorogati di tre anni, anche per convenzioni che hanno già beneficiato della proroga del dl 69/2013

opera in automatico, per previsione legislativa

Art. 10, co. 4-bis, dl 76/2020

2) La disciplina delle proroghe in Lombardia

In tale composito quadro nazionale si è inserita anche la normativa regionale lombarda, che ha dettato una propria disciplina delle proroghe.

Il riferimento all'art. 28, comma 1, lett. a) e b) della lr 18 del 7 agosto 2020, oggetto del ricorso avanti la Corte Costituzionale.

La norma lombarda, nella sua formulazione originaria, prevedeva la proroga:

  1. di tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti o titoli abilitativi, comunque denominati, in scadenza dal 31 gennaio 2020 e fino al 31 dicembre 2021, per tre anni dalla data di relativa scadenza;
  2. delle convenzioni di lottizzazione e dei termini da esse stabiliti, nonché di quelli contenuti in accordi similari, comunque denominati, previsti dalla legislazione regionale in materia urbanistica, stipulati antecedentemente al 12 agosto 2020 (data di entrata in vigore della lr 18/2020), che conservano validità per tre anni dalla relativa scadenza.

3) L'impugnazione della norma lombarda e la sua modifica

In data 13 ottobre 2020 il Presidente del Consiglio dei Ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 28 della legge lombarda, rilevando il contrasto con l'art. 117 co. 3 della Costituzione, nella misura in cui la disciplina regionale si porrebbe in contrasto con quella statale di principio.  

Sulla norma così impugnata è intervenuta la Regione Lombardia che, con lr 27 novembre 2020, n. 22, ha:

  • soppresso la lettera b) dell'art. 28, relativa alla proroga dei termini delle convenzioni urbanistiche;
  • introdotto il comma 1-bis dell'art. 28, che specifica come siano esclusi dalle proroghe di validità il DURC e le autorizzazioni culturali e paesaggistiche.

Per quanto riguarda la proroga delle convenzioni (art. 28 lett.b) occorre dire che la norma statale (art. 10 co. 4-bis dl 76/2020), introdotta dalla legge di conversione n. 120 del 10 settembre 2020, è successiva a quella lombarda e, pur con acune differenze segnalate anche dalla sentenza della Corte costituzionale, è ad essa sostanzialmente sovrapponibile.

Probabilmente per tale motivo la Regione Lombardia ha ritenuto di sopprimere la lettera b).

Per quanto riguarda l'introduzione del comma 1-bis (esclusione delle autorizzazioni culturali e paesaggistiche dalla disciplina delle proroghe), la Regione Lombardia ha probabilmente inteso evitare possibili contestazioni (invero non espressamente delineate nel ricorso del Governo alla Corte Costituzionale) sul fatto che la tutela dell'ambiente e dei beni culturali è materia di competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, lett. s) Cost.).

4) Le differenze tra la disciplina statale e quella regionale      

Il giudizio della Corte Costituzionale si limita pertanto alla valutazione della lettera a) dell'art. 28 (proroga della validità dei titoli), in quanto tanto la questione della proroga delle autorizzazioni culturali e paesaggistiche, quanto la questione della proroga della convenzioni urbanistiche sono state superate dal successivo intervento della legislazione regionale, di cui si è accennato.

Così limitato l'ambito di cognizione, la Corte evidenzia anzitutto le differenze tra la disciplina statale e  quella regionale oggetto di impugnazione.

A livello statale, la proroga della validità dei titoli segue due direttive:

  • la prima estende ex lege la validità di tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, compresi i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all'articolo 15 del Tu Edilizia, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e la cessazione dello stato di emergenza, per i 90 giorni successivi alla fine della dichiarazione dello stato di emergenza;
  • la seconda, limitata ai termini di inizio e fine lavori dei permessi di costruire e delle SCIA non ancora decorsi, ne comporta la proroga rispettivamente di un anno e di tre anni su richiesta dell'interessato, purché i titoli siano stati rilasciati o comunque formati entro il 31 dicembre 2020 sempre che, al momento della richiesta di proroga, siano conformi agli strumenti urbanistici adottati o approvati.

La norma lombarda dispone invece la proroga triennale di tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti o titoli abilitativi, comunque denominati, in scadenza dal 31 gennaio 2020 e fino al 31 dicembre 2021: proroga automatica e slegata dal perdurare della compatibilità del titolo agli strumenti urbanistici.

Tre esempi aiutano a cogliere alcune differenze. Si tratta di una casistica esemplificativa e certamente non esaustiva delle ipotesi che possono porsi nella pratica, ma che dà un saggio della complessità del tema e delle diverse conseguenze cui si perviene applicando l'una o l'altra disciplina.

Esempio Proroghe nazionali Proroga regionale

Caso 1

PdC con termine di fine lavori al 31 gennaio 2020

  • conserva validità sino a 90 gg. dopo la cessazione dello stato di emergenza (attualmente, 29 giugno 2022): art. 103, comma 2, dl 18/2020
  • non è possibile applicare la proroga triennale dell'art. 10 comma 4 dl 76/2020, in quanto entrata in vigore successivamente al decorso del termine indicato nel titolo

il termine è automaticamente prorogato di tre anni (31 gennaio 2023): art. 28 comma 1 lett. a) lr 18/2020

Caso 2

PdC con termine di fine lavori al 1° agosto 2020

  • conserva validità sino a 90 gg. dopo la cessazione dello stato di emergenza (attualmente, 29 giugno 2022): art. 103, comma 2-sexies, dl 18/2020
  • su richiesta dell'interessato intervenuta prima del decorso del termine indicato nel titolo e ferma la compatibilità con gli strumenti urbanistici approvati e adottati, il termine è prorogato di tre anni (1° agosto 2023): art. 10, comma 4, dl 76/2020

il termine è automaticamente prorogato di tre anni (1° agosto 2023): art. 28 comma 1 lett. a) lr 18/2020

Caso 3

PdC con termine di fine lavori al 1° gennaio 2022

  • conserva validità sino a 90 gg. dopo la cessazione dello stato di emergenza (attualmente, 29 giugno 2022): art. 103, comma 2-sexies, dl 18/2020
  • su richiesta dell'interessato intervenuta prima del decorso del termine indicato nel titolo e ferma la compatibilità con gli strumenti urbanistici approvati e adottati, il termine è prorogato di tre anni (1° gennaio 2025): art. 10, comma 4, dl 76/2020

la proroga non opera, in quanto la scadenza del titolo è successiva al termine del 31 dicembre 2021 previsto dall'art. 28 comma 1 lett. a) lr 18/2020

5) La decisione della Corte costituzionale

In questo complesso quadro, la Corte giudica costituzionalmente illegittima la proroga dei titoli stabilita dall'art. 28, comma 1, lett. a) della lr 18/2020, per violazione dell'art. 117 comma 3 Cost. 

A giudizio della Corte, la norma regionale crea un sistema di proroghe alternativo rispetto a quello previsto in sede statale e ciò non può essere, in quanto le norme che disciplinano i titoli abilitativi appartengono al rango di principi fondamentali della materia "governo del territorio", da cui i legislatori regionali, nell'esercizio delle proprie competenze, non possono discostarsi.

In tale contesto, anche la durata dei titoli abilitativi, stabilita a livello di norma statale, rappresenta principio fondamentale cui la legislazione regionale deve conformarsi: di qui l'illegittimità della disciplina della proroga stabilita dalla Regione Lombardia.

Non è intenzione di questo contributo analizzare le implicazioni giuridiche della decisione, anche se, comprensibile la necessità di uniformare a livello nazionale una disciplina straordinaria di proroga di titoli a loro volta disciplinati da norme statali, suscita qualche perplessità che il nocciolo giuridico della questione si possa limitare (nel ricorso del Governo, prima ancora che nella motivazione della sentenza) all'aspetto formale di stabilire il limite entro cui una norma nazionale possa considerarsi di principio e perciò imprescindibile da parte della legislazione regionale.

6) Quali le conseguenze della decisione?

La modifica legislativa della Regione, di cui si è dato conto (par. 3), e la decisione qui in commento, hanno profondamento inciso sull'art. 28 della lr 18/2020, che resta oggi in vigore per la sola parte in cui prevede proroghe alla disciplina regionale in materia di rigenerazione urbana (comma 2), mentre è stato completamente mutilato delle previsioni di proroga dei titoli e delle convenzioni urbanistiche (comma 1).

La disciplina oggi valida sul territorio lombardo per la proroga di titoli o convenzioni è quindi esclusivamente quella di matrice statale.

Cosa succede ai titoli prorogati o ai lavori intrapresi in forza della proroga triennale prevista dalla norma regionale censurata?

In primo luogo occorre rilevare che i titoli in scadenza sino alla cessazione dello stato di emergenza sono coperti quantomeno dalla proroga automatizzata di cui all'art. 103 del dl 18/2020 (90 giorni dopo la cessazione dello stato di emergenza).

In secondo luogo, il destino degli eventuali provvedimenti rilasciati che dispongano la proroga ai sensi della norma regionale non può che essere quello di qualsiasi provvedimento emesso sulla base di una norma poi dichiarata costituzionalmente illegittima: ossia che il vizio configurabile è riconducibile a illegittimità/annullabilità.

La giurisprudenza ha in particolare escluso che si tratti di altre figure patologiche, quali la nullità o l’inesistenza (Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 8/1963; v. anche Consiglio di Stato n. 6619/2020, 4624/2014).

Il che a dire che l’illegittimità dei provvedimenti emessi sulla base della norma cassata potrà essere rilevata con gli ordinari mezzi previsti dall’ordinamento, ossia tramite a) impugnazione del provvedimento innanzi al TAR, nel termine ordinario di 60 giorni, b) impugnazione del provvedimento in via straordinaria innanzi al Capo dello Stato, nel termine di 120 giorni, nonchè c) annullamento d’ufficio del provvedimento illegittimo, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro il termine di 12 mesi.

Al di fuori di tali casi, il provvedimento non può essere contestato e resta valido ed efficace.

Questo, ovviamente, per il caso in cui la proroga regionale sia stata trasfusa in un formale provvedimento, circostanza peraltro non richiesta dalla norma.

In assenza di formale provvedimento di proroga, ciò che conta è l'assetto normativo esistente, oggi orfano della norma regionale censurata, che non può pertanto essere utilmente invocata. 

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