Pianificazione differita: il TAR Firenze ne afferma la legittimità

27 aprile 2015
Con sentenza n. 234 del 5 febbraio 2015, il TAR Firenze ammette la possibilità di una disciplina urbanistica ad effetti differiti, delineando al contempo i requisiti e le condizioni per la sua legittimità.

Una società impugna il regolamento urbanistico del Comune di Lastra a Signa, che ha inserito il complesso industriale di sua proprietà in area classificata come “ambito a progettazione differita”, la cui disciplina è cioè rinviata ad un successivo regolamento, ovvero a una variante del regolamento vigente. La ricorrente sostiene l’illegittimità di una simile scelta, che contrasterebbe con le finalità tipiche della pianificazione urbanistica, oltre a rivelarsi irragionevole alla luce della pregressa attività del Comune, che aveva in più occasioni mostrato di ritenere necessario un intervento sull’area.
Il TAR afferma che, in astratto, debba riconoscersi la possibilità di un modello di pianificazione differita, trattandosi di una modalità alternativa di esercizio della funzione pianificatoria, che rinvia il riconoscimento della piena capacità edificatoria dei suoli, condizionandola a determinati eventi e/o a rinnovate valutazioni di pubblico interesse. Il potere di pianificazione territoriale comprende infatti “ogni determinazione sul se, sul come e anche sul quando… della edificazione” (C. Cost. n. 5/80). Il rinvio nel tempo dell’attività di nuova edificazione su un’area non implica uno svuotamento dello ius aedificandi e non lascia le aree interessate prive di disciplina.
In concreto, il TAR riscontra la legittimità del differimento operato dal Comune, in quanto: (a) è contenuto nel regolamento urbanistico, l’atto che nella normativa urbanistica toscana contiene la puntuale disciplina dell’attività urbanistica ed edilizia, ed è compatibile con la strategia di sviluppo dell’area tratteggiata dal piano strutturale; (b) la scelta di inserire detta area fra gli ambiti a progettazione differita è adeguatamente motivata nella relazione allegata al regolamento urbanistico, con riferimento alla complessità delle problematiche coinvolgenti alcune parti del territorio e alla necessità di concordare le soluzioni con altre autorità; (c) la scelta di differimento operata per l’area della ricorrente risulta ragionevole se confrontata con quella, analoga, attribuita alle aree confinanti.
Sicché la scelta pianificatoria del Comune, non risultando inficiata da errori di fatto o da abnormi illogicità, non può essere sindacata in sede giurisdizionale, ove è inammissibile il sindacato di merito sulle scelte effettuate dall'amministrazione.
Si riporta di seguito il testo della sentenza del TAR Firenze n. 234 del 5 febbraio 2015:


REPUBBLICA ITALIANA


IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2170 del 2008, proposto da: 
Tib S.r.l., rappresentata e difesa dall'avv. Giovanni Pravisani, presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Firenze, via Palestro 3; 
contro
Comune di Lastra a Signa, rappresentato e difeso dall'avv. Natalia Princi, con domicilio eletto presso lo Studio Associato Gracili in Firenze, via dei Servi 38; 
per l'annullamento
- della delibera del Consiglio Comunale del Comune di Lastra a Signa (FI) n.29 del 10.7.2008;
- di ogni altro atto presupposto, connesso, conseguente o antecedente ed in particolare della proposta di deliberazione del Responsabile dell'Area 1 del Comune di Lastra a Signa (FI) costituente l'allegato "A" della deliberazione consiliare sopra citata e della controdeduzione n.49 di cui all'allegato 1 della proposta ora citata.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Lastra a Signa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2014 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con ricorso notificato il 13 novembre 2008 e depositato il 10 dicembre successivo, la TIB S.r.l., proprietaria nel Comune di Lastra a Signa di un complesso industriale risalente al 1959, all’epoca ricadente in zona inedificata ma oggi circondato da condomini di civili abitazioni, proponeva impugnazione avverso la delibera n. 29/2008, in epigrafe, mediante la quale il Comune aveva approvato il proprio regolamento urbanistico inserendo tra gli “ambiti a progettazione differita” l’area ove il complesso in questione è ubicato; e, sulla scorta di tre motivi in diritto, ne chiedeva l’annullamento, unitamente alla condanna dell’amministrazione procedente al risarcimento dei danni.
Costituitosi in giudizio il Comune di Lastra a Signa, che resisteva alle pretese avversarie, la causa veniva discussa e trattenuta per la decisione nella pubblica udienza del 29 ottobre 2014, preceduta dal deposito di documenti, memorie difensive e repliche.
DIRITTO
1. La ricorrente TIB S.r.l. è proprietaria di un complesso industriale che il regolamento urbanistico approvato dal Comune di Lastra a Signa con la deliberazione n. 29/2008, qui impugnata, ha collocato in area classificata come “ambito a progettazione differita”, ovvero quegli ambiti la cui disciplina è rinviata ad un successivo regolamento, ovvero a una variante del regolamento vigente, risultandone con ciò disattesa l’osservazione presentata dalla ricorrente al regolamento adottato, e finalizzata a vedere il compendio inserito fra gli interventi di cui all’art. 57 delle norme di attuazione del R.U.C. (“ambiti a progettazione unitaria”). La scelta così operata dal Comune sarebbe, ad avviso della ricorrente, incompatibile con la classificazione attribuita all’area dal piano strutturale, che ne prevedrebbe il recupero per funzioni più armoniche con il contesto circostante, oramai interamente residenziale; nonché con la stessa classificazione della TIB come industria insalubre ai sensi dell’art. 216 R.D. n. 1265/1934, comportante il rispetto di tutti gli standard tipici delle zone residenziali.
1.1. Con il primo motivo di gravame la società ricorrente lamenta che la pianificazione dell’area di sua proprietà sia stata rinviata ad una fase successiva, del tutto indefinita nei tempi e nei modi, senza che il Comune abbia indicato le ragioni sottese al differimento di un intervento che esso stesso avrebbe invece mostrato di ritenere necessario. In particolare, il differimento contrasterebbe:
- con le finalità tipiche della pianificazione, la quale dovrebbe essere rivolta a disciplinare gli interventi e le destinazioni ammissibili nell’intero territorio comunale;
- con la classificazione di “area critica” conferita al complesso TIB dal piano strutturale, che avrebbe rimesso al regolamento urbanistico l’individuazione delle funzioni oggi più consone per l’area stessa, previa dismissione dell’attività industriale;
- con la classificazione della TIB come industria insalubre, risalente a provvedimento comunale del 7 dicembre 2006 e con i numerosi provvedimenti adottati dal Comune onde rendere compatibile l’attività della TIB con la circostante zona residenziale.
La classificazione operata dal R.U.C. sarebbe, in definitiva, irragionevole alla luce della pregressa attività del Comune, e comunque incomprensibile con riferimento alle stesse condizioni – carattere non prioritario, ovvero minore importanza strategica degli interventi – indicate dal regolamento per l’inserimento negli ambiti a pianificazione differita.
1.2. Con il secondo motivo, la ricorrente afferma che il mancato accoglimento delle sue osservazioni e il rinvio della progettazione dell’area contrasterebbe con l’interesse pubblico al razionale, armonioso ed equilibrato sviluppo del territorio, nonché alla riqualificazione dell’area medesima, all’eliminazione delle situazioni di attrito fra lo stabilimento industriale e il vicinato, alla realizzazione di nuovi alloggi, alla mitigazione del carico ambientale determinato dalla presenza dell’attività industriale. Né il Comune avrebbe fornito adeguata giustificazione delle scelte effettuate nel bilanciamento dei contrapposti interessi.
1.3. Con il terzo motivo, è ribadito il difetto di motivazione della scelta operata dal Comune, in relazione agli atti precedentemente adottati dalla stessa amministrazione, agli interessi pubblici dianzi enunciati, al contenuto delle osservazioni presentate dall’interessata e alle caratteristiche dell’area di proprietà TIB.
2. Le censure, che saranno esaminate congiuntamente, sono infondate.
2.1. L’art. 59 delle norme contenenti la disciplina generale del regolamento urbanistico approvato dal Comune di Lastra a Signa con la deliberazione n. 29/2008 qualifica “a progettazione differita” gli ambiti relativamente ai quali non rivestono carattere prioritario le attività di nuova urbanizzazione o edificazione, ovvero le ristrutturazioni urbanistiche operate attraverso la demolizione totale o parziale degli edifici esistenti, nonché le risistemazioni delle dotazioni di spazi per servizi pubblici o a uso collettivo, e questo in virtù della minore importanza strategica attribuita a tali ambiti, o della sottoposizione degli interventi sopra descritti al verificarsi di condizioni incerte e comunque non realizzabili in tempi brevi.
In termini generali, deve premettersi come il tribunale abbia già in passato (cfr. T.A.R. Toscana, sez. I, 14 febbraio 2011, n. 310) riconosciuto la compatibilità di un modello di pianificazione differita con i principi e le regole della materia urbanistica, trattandosi di una modalità alternativa di esercizio della funzione pianificatoria che non implica uno svuotamento dello jus aedificandi, né lascia le aree interessate prive di disciplina: conclusioni che meritano di essere ribadite nella fattispecie in esame, ove si consideri che, per le aree a progettazione differita, l’art. 60 della disciplina regolamentare in questione consente comunque interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e risanamento conservativo e di ristrutturazione edilizia, mentre il rinvio nel tempo delle attività di nuova edificazione, ovvero di ristrutturazione urbanistica, implica pur sempre il riconoscimento immediato della piena potenzialità edificatoria dei suoli e la sottoposizione degli stessi a un regime che, nel riferimento anche alla dimensione temporale, non fa altro che aderire ai contenuti tipici del potere di pianificazione territoriale, tradizionalmente comprensivo di “ogni determinazione sul se, sul come e anche sul quando… della edificazione” (così Corte Cost., 30 gennaio 1980, n. 5).
2.2. Se, pertanto, non può disconoscersi in astratto la possibilità per il pianificatore comunale di dettare una disciplina a effetti differiti, ovvero di dilazionare nel tempo il riconoscimento della piena capacità edificatoria dei suoli, condizionandola a determinati eventi sopravvenuti e/o a rinnovate valutazioni di pubblico interesse, la verifica di legittimità sollecitata dai motivi di ricorso deve spostarsi sul diverso livello della compatibilità fra il regolamento impugnato e il piano strutturale, oltre che sul livello della ragionevolezza delle previsioni regolamentari gravate nel quadro dell’azione amministrativa complessivamente condotta dal Comune resistente.
Quanto al primo aspetto, è noto che, nel sistema delineato dalla legge urbanistica toscana n. 1/2005, il piano strutturale rappresenta lo strumento cui è affidata l’individuazione e la definizione delle risorse che costituiscono la struttura identitaria del territorio comunale, attraverso l'individuazione dei sistemi e dei sub-sistemi territoriali e funzionali, nonché le invarianti strutturali, i principi del governo del territorio, i criteri per l'utilizzazione delle risorse essenziali, la disciplina della valorizzazione del paesaggio e le disposizioni di dettaglio per la tutela dell'ambiente, dei beni paesaggistici e dei beni culturali, le aree e gli immobili dichiarati di notevole interesse pubblico: esso tratteggia la strategia dello sviluppo territoriale comunale, dettando obiettivi, criteri, indirizzi e prescrizioni, mentre la disciplina puntuale dell’attività urbanistica ed edilizia è riservata al regolamento urbanistico (per tutte, da ultimo cfr. T.A.R. Toscana, sez. I, 11 aprile 2013, n. 554; id., sez. III, 27 febbraio 2013, n. 343). A norma dell’art. 55 della citata legge regionale n. 1/2005, è quest’ultimo a contenere la disciplina delle trasformazioni degli assetti insediativi, infrastrutturali ed edilizi del territorio, con specifico riferimento, per quanto qui interessa, alle infrastrutture da realizzare e alle relative aree, disciplina che deve evidentemente essere coerente con le prescrizioni di principio impartite dal piano strutturale, ma che gode di ampi margini di manovra, al punto che l’approvazione del regolamento urbanistico può comportare modificazioni del piano strutturale (come si evince implicitamente, ma inequivocabilmente, dal disposto dell’art. 18 co. 2 della legge, che esige la comunicazione di avvio del procedimento nell’ipotesi in cui il regolamento, ovvero un piano complesso d’intervento, o, ancora, la disciplina della distribuzione e localizzazione delle funzioni che modifichino il piano strutturale).
Coerentemente con il riparto di funzioni così delineato, l’art. 34 delle norme di piano strutturale, invocato dalla società ricorrente, individua le “aree critiche” del territorio comunale, caratterizzate cioè da condizioni di inutilizzo, ovvero di marcata sottoutilizzazione, o, ancora, dalla presenza di funzioni incongrue sotto il profilo ambientale, urbanistico e paesaggistico, rimettendone la disciplina al regolamento urbanistico, nel rispetto dei requisiti e dei limiti di insediabilità stabiliti dallo stesso P.S.. La disposizione non presenta, tuttavia, alcun contenuto prescrittivo, né impone l’assunzione, in sede di regolamento urbanistico, di scelte dirette alla immediata trasformazione dell’area occupata dallo stabilimento TIB, con il risultato di mantenere pressoché intatta in capo al Comune la discrezionalità da spendere con l’approvazione del R.U.C., avuto riguardo sia alle modalità, sia alla tempistica degli eventuali interventi.
Dalla perimetrazione delle aree critiche ad opera del piano strutturale può farsi discendere, al più, un generico obbligo di intervento a carico del regolamento urbanistico (ricavabile dall’impiego dell’indicativo presente nell’art. 34 cit.: “il regolamento urbanistico definisce la disciplina relativa alle aree critiche… “), obbligo che può appunto dirsi assolto, quanto all’area TIB, attraverso il suo inserimento fra gli ambiti a pianificazione differita, muniti della disciplina che si è precedentemente esaminata. Del resto, a conferma della generale ammissibilità di una disciplina di R.U.C. volta a dare attuazione progressiva alle previsioni strategiche del piano strutturale, l’art. 8 del regolamento regionale approvato con D.P.G.R. n. 3/r del 9 febbraio 2007 (regolamento di attuazione delle disposizioni del Titolo V della legge regionale n. 1/2005) prevede espressamente che il regolamento urbanistico specifichi l’entità dei dimensionamenti prelevati dal piano strutturale, evidenziando il saldo residuo per ciascuna delle funzioni nelle quali il dimensionamento stesso si articola, e che i dimensionamenti non utilizzati alla scadenza del quinquennio dall’approvazione del regolamento rientrano nei quantitativi disponibili per il quinquennio successivo.
2.3. A conclusioni differenti non induce poi la circostanza che la TIB sia stata classificata dal Comune tra le industrie insalubri di seconda classe, per le quali l’art. 216 R.D. n. 1265/1934 non richiede la localizzazione a distanza dalle abitazioni, ma l’adozione di speciali cautele per l’incolumità del vicinato (speciali cautele cui è riconducibile la copertura della vasca del sedimentatore/decantatore installata presso la TIB, ordinata dal Sindaco di Lastra a Signa con il provvedimento del 13 dicembre 2006, in atti, nell’esercizio dei poteri di cui all’art. 217 R.D. n. 1265/1934).
2.4. Escluso che il Comune con il regolamento urbanistico fosse obbligato a intervenire per consentire la trasformazione urbanistica dell’area occupata dallo stabilimento industriale di proprietà TIB, deve ulteriormente aggiungersi che, al contrario di quanto si sostiene in ricorso, la scelta dell’inserimento dell’area in questione fra gli ambiti a progettazione differita è adeguatamente motivata nella relazione di accompagnamento al R.U.C., nella quale viene precisato come l’individuazione di una porzione di territorio momentaneamente sottratta alla trasformazione urbanistica, ammontante peraltro a poco più del 10% del totale sistema insediativo, si sia resa necessaria per la complessità delle problematiche coinvolgenti alcune parti del territorio e per la necessità di concordare le relative soluzioni con altre autorità, in primo luogo l’Autorità di bacino del fiume Arno.
Le criticità che hanno determinato il differimento della trasformazione, per quanto interessa ai fini di causa, sono ravvisate dal Comune nel rischio di esondazione fluviale delle aree prospicienti la via Livornese e di alcune aree poste lungo il torrente Vingone, ove sorge, appunto, lo stabilimento della ricorrente. In perfetta consequenzialità con tale impostazione di fondo si pongono le controdeduzioni del Comune all’osservazione presentata da TIB a seguito dell’adozione del R.U.C., a loro volta motivate con riferimento al contrasto fra lo stralcio dell’area TIB dall’ambito a progettazione differita e la scelta generale “di sottrarre una porzione del sistema insediativo alla trasformazione urbanistica e rinviarla ad un futuro regolamento urbanistico… per la complessità delle problematiche che concorrono alla definizione di alcune parti del territorio e per concordare alcune soluzioni con altre autorità pubbliche”; ed è appena il caso di ricordare che le osservazioni formulate dai proprietari interessati costituiscono un mero apporto collaborativo e non danno luogo a peculiari aspettative, con la conseguenza che il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ragionevolmente ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano regolatore o della sua variante (per tutte, da ultimo cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 giugno 2014, n. 2973).
2.5. Che la proprietà TIB ricadesse, al momento dell’approvazione del regolamento impugnato, in zona a elevato rischio idraulico è confermato dalla sua classificazione P.I.3 da parte del Piano di Bacino del fiume Arno, classificazione ancora attuale, così come le indagini idrauliche di supporto al piano strutturale e al regolamento urbanistico di Lastra a Signa, eseguite nel 2013, la inseriscono in area ad elevato rischio di esondazione e pericolosità idraulica molto elevata (sono le aree interessate da allagamenti con eventi con frequenza trentennale o inferiore). Tali rilievi ben evidenziano la non pretestuosità delle determinazioni assunte dal Comune in ordine al differimento della trasformazione urbanistica del compendio, smentendo che le problematiche idrogeologiche a suo tempo riscontrate dal R.U.C. possano dirsi risolte a seguito degli accordi di programma intervenuti fra i diversi enti coinvolti (Provincia di Firenze, Comuni di Lastra a Signa e Scandicci, Consorzio di Bonifica Toscana Centrale), e giustificando perciò la classificazione ai sensi dell’art. 59 delle norme di R.U.C. in virtù dell’esigenza di subordinare la trasformazione dell’area alla risoluzione di problemi complessi e implicanti tempi non brevi.
La non irragionevolezza della previsione urbanistica impugnata si coglie altresì nel raffronto tra la destinazione urbanistica attribuita alla proprietà della ricorrente e quella, analoga, attribuita alle aree confinanti, nonché a numerose altre aree ubicate in prossimità del torrente Vingone e del fiume Arno (fermo restando che la ricorrente neppure lamenta di aver ricevuto un trattamento deteriore rispetto ad altri proprietari in situazioni analoghe).
2.7. Tanto premesso, non può che farsi luogo all’applicazione dei consolidati principi, secondo cui le scelte effettuate dall'amministrazione nell'adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamenti di merito sottratti al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione, salvo che particolari situazioni – che non ricorrono nel caso in esame – non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni. Trasmodano dunque nell’inammissibile pretesa di un sindacato di merito le censure mediante le quali la ricorrente vorrebbe contrapporre al non irragionevole bilanciamento di interessi eseguito dal Comune sulla scorta delle obiettive condizioni di rischio idrogeologico gravanti sull’area un diverso bilanciamento, volto ad assegnare prevalenza a interessi differenti, rispetto ai quali essa non sempre, peraltro, riveste alcuna autonoma legittimazione: dell’inconsistenza dell’interesse alla immediata pianificazione dell’area, si è già detto, mentre l’interesse alla riqualificazione urbana e paesaggistica dell’area, compromessa dalla presenza del vetusto edificio industriale TIB, pertiene semmai ai proprietari delle abitazioni circostanti; del pari, è estraneo alla ricorrente l’interesse alla realizzazione di nuovi alloggi per la soddisfazione del fabbisogno abitativo del Comune, mentre l’interesse a evitare attriti fra la TIB e il vicinato non assume, infine, una connotazione tale da renderlo prevalente sulla tutela della salute e dell’ambiente, cui presiede la scelta di differire al momento la trasformazione dell’area TIB.
3. In forza di tutte le considerazioni che precedono, nessuno dei profili di gravame è meritevole di accoglimento e il ricorso va respinto in ciascuna della domande proposte.
3.1. Le spese di lite seguono la soccombenza della società ricorrente e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso e condanna la società ricorrente alla rifusione delle spese processuali, che liquida in complessivi euro 3.000,00, oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2014 con l'intervento dei magistrati:
Paolo Buonvino, Presidente
Alessandro Cacciari, Consigliere
Pierpaolo Grauso, Consigliere, Estensore
 
 
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
 
 
 
 
 
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 05/02/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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