Grandi opere: i Comuni non possono modificare unilateralmente le destinazioni urbanistiche del progetto approvato

30 agosto 2015
Con sentenza n. 1770 del 22 luglio 2015 il TAR Milano, sezione III, chiarisce i limiti dei poteri di pianificazione territoriale delle amministrazioni comunali interessate dalla realizzazione di "Grandi Opere",  affermando che l’ente locale non ha il potere di modificare unilateralmente lo strumento urbanistico relativamente alle aree su cui incide il progetto e che eventuali provvedimenti comportanti modifiche unilaterali successivamente intervenuti debbono quindi essere considerati nulli per difetto di un elemento essenziale dell’atto. 

La variazione degli strumenti urbanistici vigenti ed adottati è infatti determinata, quale effetto automatico, dall’approvazione del progetto preliminare dell’opera, secondo il disposto dell’art. 3, comma 7, del D. Lgs. 190/2002 (oggi ritrasfuso nell’art. 165, comma 7, del D. Lgs. 163/2006).

La decisione dell'ente locale di qualificare ambiti soggetti a espropriazione come “area di trasformazione produttiva”, destinata ad uso industriale, terziario e commerciale, confligge con la scelta del legislatore per cui, nell’ambito dei provvedimenti inerenti le cd “grandi opere”, la coerenza urbanistica con le delibere CIPE di approvazione del progetto preliminare costituisce elemento essenziale dei provvedimenti comunali comportanti modifiche unilaterali degli strumenti urbanistici successivamente intervenuti.

La sentenza 22 luglio 2015, n. 1770, del TAR Milano è disponibile di seguito.


N. 01770/2015 REG.PROV.COLL.
N. 01390/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1390 del 2014, proposto da Giuseppe Rizzi, Gisella Rizzi, Ernesto Rizzi, Ida Rizzi, Ferruccio Rizzi, Elisa Rizzi, Umberto Fabio Mariani, rappresentati e difesi dagli avvocati Pier Costanzo Reineri, Nicola Peretti, Paolo Alberto Reineri, Ylenia Ariano, Giuliano Sottoriva, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Milano, corso Buenos Aires, 52; 
contro
Tangenziale esterna spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Renato Ferola, Mascia Fumini, Francesco Marone, presso il cui studio è elettivamente domiciliato, in Milano, Via Vivaio, 22; 
nei confronti di
Consorzio Costruttori TEEM;
CAL - Concessioni autostradali lombarde spa;
CIPE - Comitato interministeriale per la programmazione economica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Milano, presso la quale ope legis domicilia in Milano, via Freguglia, 1; 
per l’annullamento
dei decreti espropriazione per pubblica utilità - occupazione d’urgenza - indennità
- dei decreti di occupazione d’urgenza - lotto B - opera CJ20, nn. 279, 280 del 29 gennaio 2014, e del decreto di occupazione d’urgenza - lotto B - opera XJ21, n. 281 del 29 gennaio 2014, con i quali è stata disposta dalla società Tangenziale Esterna spa l’occupazione d’urgenza preordinata all’espropriazione di una porzione dei fondi censiti al C.T. del Comune di Merlino, foglio 7, mappale n. 18, e precisamente dell’area AT1 di comproprietà dei ricorrenti;
- di ogni atto comunque antecedente, preordinato, presupposto e/o conseguente, anche infra procedimentale, e comunque connesso, tra cui, in particolare, la delibera CIPE del 3 agosto 2011, n. 51, per quanto qui occorra e nei limiti in cui la stessa l’area per cui è giudizio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Tangenziale esterna spa e del CIPE;
Visti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 maggio 2015 il dott. Diego Spampinato e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Parte ricorrente, con ricorso notificato il 17 aprile 2014 a Tangenziale esterna spa, il 18 aprile 2014 a CAL, il 23 aprile 2014 al CIPE ed il 24aprile 2014 a TEEM, e depositato il 2 maggio 2014, impugna i provvedimenti in epigrafe.
Affida il ricorso ai seguenti motivi.
1. Violazione degli artt. 8, 9, 10 e 22-bis, del DPR 327/2001, 4 del D. Lgs. 190/2002, 166 e ss. del D. Lgs. 163/2006; carenza di conformità urbanistica dell’opera; difetto di presupposto; travisamento; illegittimità derivata. In data 4 marzo 2011, successivamente alle delibere CIPE 121/2001 e 95/2005, sarebbe stato approvato il nuovo PGT – piano di governo del territorio del Comune in cui si trovano i fondi, in cui le aree di cui si tratta sarebbero state indicate come AT1 – “area di trasformazione produttiva”; tale PGT sarebbe quindi incompatibile con la costruzione di una pista ciclopedonale.
2. Contrastanti localizzazioni dell’opera rispetto alla s.p. nei decreti di occupazione impugnati; contraddittorietà progettuale. Le cartografie allegate ai decreti 279 e 280 collocherebbero la pista ciclopedonale in area diversa dalla cartografia allegata al decreto 281.
Si sono costituiti la società Tangenziale esterna spa ed il CIPE, spiegando difese in rito e nel merito.
In particolare, entrambi i soggetti hanno eccepito la tardività dell’impugnazione della delibera CIPE 51/2011, con cui è stato approvato il progetto definitivo, per essere stata la delibera pubblicata sulla GU n. 53 del 3 marzo 2012, nonché l’inammissibilità del ricorso nel resto, per essere stati dedotti non vizi propri dei provvedimenti di occupazione, ma vizi derivati dal progetto definitivo; nel merito, hanno dedotto che la delibera 51/2011, al momento della approvazione, avrebbe modificato automaticamente gli strumenti urbanistici e avrebbe fatto scattare misure di salvaguardia, congelando gli strumenti urbanistici.
All’udienza pubblica del 28 maggio 2015 la causa è stata trattata e trattenuta per la decisione; in tale sede, in particolare, è stato dato avviso ai sensi dell’art. 73 cpa della sussistenza di profili di inammissibilità del secondo motivo di ricorso per genericità.
Il ricorso è in parte infondato ed in parte inammissibile.
L’infondatezza nel merito del primo motivo di ricorso e l’inammissibilità del secondo per genericità esimono il Collegio dalla disamina delle eccezioni in rito delle parti.
Ai fini della delibazione del primo motivo di ricorso, giovano alcune precisazioni in fatto.
La delibera CIPE n. 121 del 21 dicembre 2001 ha inserito nel 1° programma delle infrastrutture strategiche la realizzazione della tangenziale est esterna di Milano e di alcune opere connesse.
Con successiva delibera n. 95 del 29 luglio 2005 è stato approvato il progetto preliminare dell’opera. Tra le opere connesse al progetto veniva inserita, quale intervento di integrazione alla rete viaria, la riqualificazione della SP201 con annessa pista ciclopedonale tra il centro abitato del Comune di Merlino e la frazione Marzano. Al fine di realizzare la suddetta pista ciclopedonale è stata disposta l’occupazione d’urgenza delle aree di comproprietà degli odierni ricorrenti.
Quindi, con successiva delibera n. 51 del 3 agosto 2011, è stato approvato il progetto definitivo dell’opera, comprensivo, tra l’altro, della indicazione delle aree da assoggettare ad espropriazione e/o asservimento per la realizzazione degli spazi tecnici necessari alla costruzione del collegamento autostradale e delle opere connesse.
In data 28 luglio 2010 il Consiglio comunale di Merlino ha adottato il PGT, poi approvato il 4 marzo 2011 e pubblicato sul BURL il 27 luglio 2011, con cui l’area di cui si tratta veniva qualificata come “area di trasformazione produttiva”, destinata ad uso industriale, terziario e commerciale.
Nella prospettazione di parte ricorrente, quindi, la delibera CIPE 95/2005, di approvazione del progetto preliminare, avrebbe modificato gli strumenti urbanistici comunali, essendo l’automatica variazione un effetto automatico dell’approvazione del progetto preliminare; diversamente, la successiva modifica del PGT ad opera della delibera del Consiglio comunale di Merlino del 28 luglio 2010, avrebbe fatto venire meno la compatibilità urbanistica dell’opera; né la ratio sottesa alla realizzazione delle cd. “grandi opere” potrebbe comunque giustificare che i comuni non possano adottare modifiche ai propri strumenti urbanistici in relazione ai siti interessati da tale tipologia di opere, posto che l’art. 166, comma 5, del D. Lgs. 163/2006, ricondurrebbe all’approvazione del progetto definitivo solo l’obbligo degli enti locali a provvedere all’adeguamento definitivo degli elaborati urbanistici di competenza.
La tesi non è condivisibile.
La variazione degli strumenti urbanistici vigenti ed adottati è determinata, quale effetto automatico, dall’approvazione del progetto preliminare dell’opera, secondo il disposto dell’art. 3, comma 7, del D. Lgs. 190/2002 (oggi ritrasfuso nell’art. 165, comma 7, del D. Lgs. 163/2006), applicabile alla vicenda ratione temporis«…L’approvazione determina, ove necessario ai sensi delle vigenti norme, l’accertamento della compatibilità ambientale dell’opera e perfeziona, ad ogni fine urbanistico ed edilizio, l’intesa Stato-regione sulla sua localizzazione, comportando l’automatica variazione degli strumenti urbanistici vigenti ed adottati…».
Lo stesso comma 7 stabilisce – fra l’altro – anche che «…gli enti locali provvedono alle occorrenti misure di salvaguardia delle aree impegnate e delle relative eventuali fasce di rispetto e non possono rilasciare, in assenza dell’attestazione di compatibilità tecnica da parte del soggetto aggiudicatore, permessi di costruire, né altri titoli abilitativi nell’ambito del corridoio individuato con l’approvazione del progetto ai fini urbanistici e delle aree comunque impegnate dal progetto stesso…».
Da tali disposizioni normative discende, quale logica conseguenza che l’assetto territoriale derivante dalle delibere di approvazione dei progetti preliminari non possa essere unilateralmente modificato da determinazioni successive delle amministrazioni locali il cui territorio è coinvolto nella realizzazione dell’infrastruttura e delle opere connesse.
Infatti, ritenere che deliberazioni successive dei singoli enti locali, di tratto diverso dalle delibere di approvazione dei progetti preliminari, possano rendere le cd. “grandi opere” incompatibili con gli strumenti urbanistici sopravvenuti ne vanificherebbe, nei fatti, la realizzazione e renderebbe facilmente eludibili le norme citate.
Ciò induce a ritenere che – successivamente all’approvazione del progetto preliminare con delibera CIPE – l’ente locale non abbia il potere di modificare unilateralmente lo strumento urbanistico relativamente alle aree su cui incide il progetto e che eventuali provvedimenti comportanti modifiche unilaterali successivamente intervenuti debbano quindi essere considerati nulli per difetto di un elemento essenziale dell’atto.
Discende infatti dalle disposizioni normative sopra indicate che, nell’ambito dei provvedimenti inerenti le cd “grandi opere”, la coerenza – sotto il profilo urbanistico – con le delibere CIPE di approvazione del progetto preliminare costituisce elemento essenziale dei provvedimenti comunali comportanti modifiche unilaterali degli strumenti urbanistici successivamente intervenuti (con riferimento alla possibilità di individuazione di specifici elementi essenziali per tipologia di provvedimenti, si veda Cons. Stato, Sez. VI, 23 maggio 2012, n. 3039, in relazione all’elemento dell’assenza di dissensi qualificati nella previa conferenza di servizi).
Da tanto, il rigetto del motivo.
Il secondo motivo deve invece essere dichiarato inammissibile per genericità, non essendo comprensibile, in difetto di alcuna argomentazione della parte, quale sia il vizio dedotto e la ragione giuridica per cui la doglianza dovrebbe comportare l’illegittimità degli atti.
Parte ricorrente si limita infatti a dedurre la difformità delle cartografie allegate ai decreti 279 e 280 con la cartografia allegata al decreto 281.
Tale circostanza in fatto, peraltro contestata dalla società resistente, non vale né ad individuare quale sia il vizio, né la ragione giuridica per cui la doglianza dovrebbe comportare l’illegittimità degli atti.
Peraltro, anche a voler ipotizzare un vizio di eccesso di potere per contraddittorietà fra atti (ciò che comunque non può essere fatto, non potendo il Giudice sostituirsi alla parte, con un proprio sforzo immaginativo, per individuare ciò che la parte non ha indicato), non sussisterebbe comunque quel contrasto inconciliabile fra atti dell’Amministrazione «…tale da far sorgere dubbi su quale sia l’effettiva volontà dell’Amministrazione, ch’è figura sintomatica dell’eccesso di potere (cfr. C.d.S., Sez. V, 5 settembre 2011, n. 4982)…»(Cons. Stato, Sez. III, 24 marzo 2014, n. 1401).
Le spese seguono la soccombenza con riferimento alle difese della società Tangenziale esterna spa; con riferimento alla difesa erariale, l’aver presentato un’unica memoria difensiva nel merito oltre la comparsa di costituzione di mera forma e la sua presenza alle sole fasi preliminari dell’udienza del 28 maggio 2015, come da verbale di udienza, costituisce eccezionale motivo ai sensi degli artt. 26, comma 1, c.p.a. e 92 c.p.c., per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra il CIPE e parte ricorrente.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione III), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo rigetta ed in parte lo dichiara inammissibile.
Condanna parte ricorrente al pagamento, nei confronti di Tangenziale esterna spa, delle spese processuali del presente grado di giudizio, che liquida, in via equitativa, in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge; compensa nel resto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2015 con l’intervento dei magistrati:
Adriano Leo, Presidente
Antonio De Vita, Primo Referendario
Diego Spampinato, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/07/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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