Abuso edilizio: il rilascio del n.o. paesaggistico postumo non vale a sanare l'intervento

12 luglio 2015
Con sentenza breve n. 1405, depositata il 17 giugno 2015, il T.A.R. Milano, seconda sezione, interviene nel rapporto tra titolo edilizio e autorizzazione paesaggistica, per affermare che l'emanazione della seconda non vale a legittimare l'abuso edilizio.

A fronte della mancata rimozione di una struttura provvisoria, pur dotata di autorizzazione paesaggistica che limitava la possibilità di mantenimento della struttura ad un periodo stagionale, l'Amministrazione comunale emetteva ordinanza con cui veniva ordinato lo smontaggio del manufatto entro il termine di novanta giorni.

Il provvedimento non veniva impugnato.

Successivamente la Provincia di Milano rilasciava autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di una struttura geodetica per esposizioni a carattere permanente, e non più stagionale.

Il Comune emanava ordinanza ingiunzione impugnata nel giudizio, la quale - sulla base dell'accertata inottemperanza all'ordinanza dirigenziale - recava l'ingiunzione del pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria di Euro 20.000,00, irrogata ai sensi dell'articolo 31, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001, e comunicava che "ai sensi e per gli effetti dell'art. 31 D.P.R. n. 380 del 2001 e successive modifiche ed integrazioni, tale accertamento costituisce titolo comunale per l'immissione nel possesso e per la trascrizione gratuita nei registri immobiliari del bene, dell'area di sedime e di quella pertinenziale individuati con la predetta ordinanza di demolizione".

Afferma anzitutto il T.A.R. che  non può condividersi la tesi della ricorrente, secondo la quale il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di una struttura geodetica espositiva permanente avrebbe determinato l'inefficacia dell'ordinanza di demolizione emessa precedentemente dal Comune, con conseguente illegittimità delle determinazioni oggetto dell'ordinanza ingiunzione impugnata nel presente giudizio.

L'esercizio dei poteri sanzionatori degli abusi edilizi costituisce infatti attività doverosa e vincolata in relazione ai presupposti stabiliti dalla legge: nel caso di specie era pacifico che l'ordinanza di demolizione del manufatto non fosse stata impugnata dalla parte ricorrente, oltre che inottemperata.

In secondo luogo, la mera circostanza che, dopo l'emissione dell'ordinanza di demolizione, e persino dopo la scadenza del termine di novanta giorni fissato per la rimozione del manufatto, l'interessato avesse ottenuto il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di una struttura espositiva permanente non muta tali conclusioni.

Quanto alla acquisizione gratuita, il T.A.R. ribadisce che questa non è un provvedimento di autotutela ma una misura sanzionatoria che segue all'inottemperanza dell'ordine di demolizione e ripristino e che opera di diritto perché atto dovuto a carattere meramente dichiarativo.

Ossia a a dire che la scadenza del termine per ottemperare è il presupposto per l'applicazione automatica della sanzione amministrativa del trasferimento coattivo al Comune della proprietà sull'immobile quale effetto previsto dalla legge, mentre nessuna censura può essere utilmente svolta con riferimento alla ritenuta illegittimità dell'ingiunzione a demolire che ne costituisce il necessario presupposto giuridico, quando quest'ultima sia divenuta medio tempore intangibile per qualsivoglia ragione giuridica (ossia perché non impugnata).

Il testo della sentenza T.A.R. Lombardia n. 1405 del 17 giugno 2015 è disponibile di seguito.

N. 01405/2015 REG.PROV.COLL.
N. 00957/2015 REG.RIC



REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 957 del 2015, proposto da:
[.................]
contro
[.................]
per l'annullamento
dell'ordinanza ingiunzione dirigenziale n. 06 del 2015, datata 30 gennaio 2015 e di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Segrate;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2015 la dott.ssa Floriana Venera Di Mauro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso notificato il 3 aprile 2015 e depositato il 30 aprile 2015, l’arch. [.................], in proprio e quale legale rappresentante di [.................] impugna l’ordinanza ingiunzione dirigenziale del [.................] n. 6 in data 30 gennaio 2015.
2. Allega la parte ricorrente che [.................] è titolare della struttura espositiva denominata “Padiglione D” sita nel polo fieristico “Parco Esposizioni Novegro”. Il padiglione è stato realizzato in forza della denuncia di inizio di attività del 12 aprile 2010, alla quale era allegata l’autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Provincia di Milano, che limitava la possibilità di mantenimento della struttura ad un periodo stagionale.
La struttura non era stata, tuttavia, rimossa alla scadenza del periodo previsto, e ciò – secondo quanto rappresentato dalla parte ricorrente – a causa degli elevati costi di smontaggio e successivo rimontaggio della stessa.
Il Comune di [.................]ha quindi emesso l’ordinanza n. 26/2014 del 17 aprile 2014, notificata il 18 aprile 2014, con la quale è stato ordinato lo smontaggio del manufatto entro il termine di novanta giorni.
Il provvedimento non è stato impugnato.
Successivamente, e precisamente in data 25 settembre 2014, la Provincia di Milano ha rilasciato in favore [.................] l’autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di una struttura geodetica per esposizioni a carattere permanente, e non più stagionale.
A questo punto il Comune di [.................]ha emesso l’ordinanza ingiunzione impugnata nel presente giudizio, la quale – sulla base dell’accertata inottemperanza all’ordinanza dirigenziale n. 26/2014 – reca l’ingiunzione del pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria di euro 20.000,00, irrogata ai sensi dell’articolo 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001.
La medesima ordinanza reca, inoltre, la comunicazione che “ai sensi e per gli effetti dell’art. 31 DPR 380/2001 e successive modifiche ed integrazioni, tale accertamento costituisce titolo comunale per l’immissione nel possesso e per la trascrizione gratuita nei registri immobiliari del bene, dell’area di sedime e di quella pertinenziale individuati con la predetta ordinanza di demolizione”.
3. Avverso l’ordinanza ingiunzione la parte ricorrente articola i seguenti motivi:
I) violazione di legge ed eccesso di potere, in quanto successivamente alla notifica dell’ordinanza di demolizione, la parte ricorrente ha ottenuto l’autorizzazione paesaggistica che, a differenza della precedente, consente il mantenimento in via permanente della struttura; tale sopravvenienza avrebbe determinato, ad avviso della parte ricorrente, il superamento dell’originaria sanzione ripristinatoria, che sarebbe divenuta inefficace, e l’obbligo per il Comune di determinarsi nuovamente in ordine alla legittimità della permanenza del manufatto;
II) violazione dell’articolo 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, a causa della mancata indicazione delle opere abusive da acquisire al patrimonio comunale e della mancata qualificazione dell’abuso.
4. Si è costituito il Comune di [.................], il quale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso e, comunque, la sua infondatezza nel merito.
5. Alla camera di consiglio del 20 maggio 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.
6. Accertata la completezza del contraddittorio e dell’istruttoria, e considerato altresì che le parti, sentite sul punto in camera di consiglio, non hanno rappresentato alcuna delle ragioni ostative indicate dall’articolo 60 cod. proc. amm., il Collegio ritiene di poter definire il giudizio mediante sentenza in forma semplificata.
7. Il ricorso non può essere accolto, in quanto le censure articolate dalla parte ricorrente sono in parte inammissibili e in parte infondate.
8. Quanto al primo motivo, non può condividersi la tesi della ricorrente, secondo la quale il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di una struttura geodetica espositiva permanente avrebbe determinato l’inefficacia dell’ordinanza di demolizione emessa precedentemente dal Comune, con conseguente illegittimità delle determinazioni oggetto dell’ordinanza ingiunzione impugnata nel presente giudizio.
Al riguardo, deve tenersi presente che l’esercizio dei poteri sanzionatori degli abusi edilizi costituisce attività doverosa e vincolata in relazione ai presupposti stabiliti dalla legge (ex multis Cons. Stato, Sez. VI, 14 marzo 2014, n. 1292).
Nel caso di specie, è incontroverso che l’ordinanza di demolizione del manufatto non sia stata impugnata dalla parte ricorrente e che essa, inoltre, sia rimasta inottemperata.
A fronte di tali circostanze, costituiva attività doverosa, da parte del Comune, adottare le ulteriori determinazioni sanzionatorie previste dall’articolo 31 del d.P.R. n. 380 del 2001.
La mera circostanza che, dopo l’emissione dell’ordinanza di demolizione, e persino dopo la scadenza del termine di novanta giorni fissato per la rimozione del manufatto, [.................] abbia ottenuto il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di una struttura espositiva permanente non muta tali conclusioni.
E invero, la sanatoria di un manufatto abusivo è consentita soltanto nei casi stabiliti dall’articolo 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, poiché “solo il legislatore statale (con preclusione non solo per il potere giurisdizionale, ma anche per il legislatore regionale: Corte Cost., 29 maggio 2013, n. 101) può prevedere i casi in cui può essere rilasciato un titolo edilizio in sanatoria” (così Cons. Stato, Sez. V, 27 maggio 2014, n. 2755). Non possono, pertanto, essere condivisi i richiami della parte ricorrente alla eventualità di una sanatoria dell’abuso in ragione del successivo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, che – a suo avviso – ne legittimerebbe ex post il carattere permanente.
D’altro canto, nel caso di specie la parte non risulta neppure aver domandato il rilascio di un permesso in sanatoria, mentre – per altro verso – l’ordinanza di demolizione, non impugnata, si è ormai definitivamente consolidata.
Va pertanto ribadito il rigetto del primo motivo di ricorso.
9. Per ciò che attiene al secondo motivo di ricorso, deve tenersi presente che, secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza, che il Collegio pienamente condivide, “l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere abusive realizzate non è un provvedimento di autotutela ma una misura sanzionatoria che segue all’inottemperanza dell’ordine di demolizione e ripristino e che opera di diritto perché atto dovuto a carattere meramente dichiarativo; la scadenza del termine per ottemperare è il presupposto per l’applicazione automatica della sanzione amministrativa del trasferimento coattivo al Comune della proprietà sull’immobile quale effetto previsto dalla legge (ex art. 31, commi 3 e 4, d.P.R. n. 380 del 2001)” (così ex multis, tra le ultime, Cons. Stato, Sez. VI, 4 marzo 2015, n. 1064).
Inoltre, l'accertamento di inottemperanza all’ingiunzione di demolizione “può in linea di principio essere autonomamente contestato in sede giurisdizionale amministrativa, solo con specifico ed esclusivo riguardo alla correttezza formale e sostanziale del contenuto accertativo suo tipico, e non di certo con riferimento alla ritenuta illegittimità dell'ingiunzione a demolire che ne costituisce il necessario presupposto giuridico, quando quest’ultima sia divenuta medio tempore intangibile per qualsivoglia ragione giuridica” (così Cons. Stato, Sez. IV, 14 aprile 2015, n. 1884).
Ciò posto, nel caso di specie sono inammissibili le censure attinenti alla ritenuta mancata descrizione delle opere abusive e alla mancata qualificazione dell’abuso, poiché tali doglianze avrebbero dovuto essere eventualmente indirizzate nei confronti dell’ordinanza di demolizione, che però è rimasta inoppugnata.
E’, poi, insussistente in fatto l’allegata mancata individuazione dei beni acquisiti al patrimonio comunale, poiché il provvedimento impugnato fa rinvio, sul punto, all’ordinanza di demolizione, la quale a sua volta indica i dati catastali relativi al manufatto (fg. 39, map. 15 – 29). L’effetto acquisitivo risulta quindi chiaramente riferito alle porzioni immobiliari così individuate.
Infine, non può accedersi alla tesi della parte ricorrente, secondo la quale l’acquisizione gratuita non potrebbe essere disposta in mancanza di apposito avviso nell’ordinanza di demolizione, poiché il destinatario del provvedimento repressivo non sarebbe stato messo in condizione di compiere un’analisi costi-benefici in merito all’opportunità di eseguire la demolizione o di sopportare le conseguenze dell’inottemperanza.
Al riguardo, basta infatti evidenziare che l’ordinanza di demolizione è un provvedimento repressivo, al quale non è consentito sottrarsi sulla base di valutazioni di opportunità.
In ogni caso, poi, l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale costituisce – come sopra detto – una conseguenza legale automatica dell’inottemperanza, per cui il prodursi di tale effetto non è precluso dalla mera circostanza che non ne sia stato dato apposito avviso nel provvedimento che ha ordinato la rimozione dell’opera abusiva.
10. In conclusione, l’intero ricorso deve essere rigettato.
11. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna i ricorrenti, in solido tra loro, a pagamento in favore del Comune di [.................]delle spese del presente giudizio, che liquida nel complessivo importo di euro 1.000,00 (mille/00), oltre IVA, CPA e oneri per spese generali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2015 con l'intervento dei magistrati:
Mario Mosconi, Presidente
Giovanni Zucchini, Consigliere
Floriana Venera Di Mauro, Referendario, Estensore
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 17/06/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

NEWSLETTER